行政三分

摘要：改革開放以來，由于改革的風險較大，地方政府對改革特別是行政體制改革一直持較謹慎的態度，深圳作為改革開放的“試驗田”，人們對于其能否在地方行政體制改革方面取得突破寄予了厚望，然而其曾在03年、09年兩次試水行政三分改革皆面臨很大的困境，這里有機構重組、人員分流、利益平衡和改革配套等改革常見的一般原因，同時“行政三分”自身存在的缺陷也不容忽視，分析“行政三分制”本身存在的困境或許能為深圳以及其他地方政府的行政體制改革提供借鑒和幫助。

關鍵詞：深圳 行政三分 行政體制改革

自改革開放以來，我國中央政府層面已經進行了六次較大規模的行政機構改革，但是地方政府的行政改革卻相對遲緩，市場經濟的深入發展迫切需要以服務型政府建設為導向，繼續推進改革，行政體制改革勢在必行，深圳作為改革的實驗區，曾于2003年提出“行政三分制”改革，后來由于多種因素未能實施，在被確定為國家綜合配套改革實驗區后，深圳市于09年繼續試水行政三分制改革，迄今為止改革依然困難重重，分析“行政三分制”改革遇到種種困難的原因，對于深圳市乃至全國地方政府的行政改革無疑具有重要的意義。

一、行政三分的含義及其提出的目的

行政三分的概念是2001年由深圳大學教授馬敬仁首先提出來的。所謂的行政三分，就是在事務、職能分析的基礎上，將行政管理職能分為決策、執行、監督三部分，以大行業、大系統的方式設立決策部門，就每個決策部門關聯的業務設若干個執行機構，決策權在決策機構，執行權在執行機構，決策部門和執行部門之間并非上下級關系，而是訂有績效合同，執行部門按照法規、政策、辦法來運作，履行其績效合同，實現其責任、目標、任務等，形成縱向的制約關系。監察局和審計局作為監督部門直屬市長管轄。在相對分離的基礎上，三者相輔相成，相互制約、相互協調。與此相配套，建立公共財政、綜合法制、公共人力資源、 公共信息等公共行政管理系統平臺，作為所有政府部門共享的內務管理和服務系統。

改革的目的：第一，通過合理分解權力，實現權力的有效制約，使決策更民主、科學，執行更透明、公正，監督更有效、有力，避免權力過于集中在某一部門、某一環節而導致失范的現象；第二，通過規范決策權、執行權和監督權，使職能部門各司其責，形成整體合力和制衡效應，防止權力濫用；第三，解決公共管理的主體多元化問題，最終建立低成本、高效率的服務型政府。

然而，我們需要特定指出的是，“行政三分”并不是嚴格意義上的學理上的概念，它不是“行政體系內的三權分立”，而是 “行政系統內部三種職能的相對分離”，目的是在使決策、執行、監督三者之間形成相互制約、相互協調的運行機制。從根本上說，它不是一個權力問題，它所分的是“事權”而不是“法權”，即將事務管理的權限（包括決策、執行、監督三個權限）相對分離、制約和 協調。這種“行政三分制”考慮的是行政權力如何合理配置、受有效監督和約束。

二、深圳市兩次行政體制改革的來龍去脈

（一）第一階段——“行政三分”改革方案的提出及第一次改革欲“試水”

2001年12月，深圳與廣東順德、福建晉江、浙江上虞和青島陽城等5個市（區）被中央編制辦列為“深化行政體制改革、創新公共行政體制改革”的試點，要求從行政組織結構和運行機制的改革入手，創新行政管理體制，調整政府職能定位，實行決策與執行相對分離。①12月底深圳市立刻草擬了《深圳市深化行政體制改革創建公共行政管理體制試點的意見》上報中央編制辦。）由于該方案鮮明地提出政府決策、執行與監督部門的分離與制衡，因此這一方案也被冠名為“行政三分制”。2003年1月，廣東省十屆人大一次會議召開，時任深圳市長的于幼軍在會上宣布，深圳即將成為中國惟一進行“行政三分制”試點的城市。

同時，由于原初方案涉及到許多部門的撤并而遭遇較大的改革阻力。而“行政三分制”被媒體廣泛報道，并產生與政治上“三權分立”的聯系與想象，從而帶來實施的政治阻力。后來，原方案被修改了16稿，最終于2004年5月正式公布實施。與最初“行政三分制”方案要求“大刀闊斧”地重組政府組織結構相比，該方案只提出對黨政部門和政府職能進行細微的調整，改革的力度和創新性大大降低，第一次行政三分改革不了了之。

（二）第二次改革的醞釀期——08政改草案的提出

自第一次行政三分改革未果到09年深圳重提行政三分改革這幾年間，深圳市一直未放棄改革的嘗試，2007年深圳啟動新一輪事業單位分類改革，08年廣東省委書記汪洋在深圳調研期間強調指出，深圳特區作為我國改革開放的排頭兵，要在社會主義民主法治建設方面走在前列，深圳市隨即于5月出臺了兩個意見稿，合稱為深圳“08政改草案”，其中提出了很多大膽的改革設想，如在黨內選舉中引進競爭機制，逐步擴大基層黨組織領導班子直選范圍，完善市、區兩級黨委差額選舉制度；試行區長差額選舉，擴大副區長選舉的差額數量，候選人在一定范圍內進行公開演講、答辯等等②，由于改革涉及有關部門的職權和相關法律條款的修改，改革已經超出了行政體制改革的范疇而涉及到政治制度層面，引起了中央層級的爭議與反對，改革未能進行。但是筆者認為，這仍然是一次有益的嘗試，為09年再次試水行政三分改革做了輿論上的鋪墊，也為行政三分改革提供了經驗借鑒，即改革要盡量的減少改革的對立面以減少阻力，切忌四面出擊，實事求是，減少一次改革的期望值等等。

（三）再次試水“行政三分制”改革

2008年12月18日，國家發改委制定的《珠江三角洲地區發展規劃綱要(2008-2020)》(以下簡稱《綱要》)正式公布。深圳正式被國家發改委確定為“國家綜合配套改革試驗區”。③2009年5月26日，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲批，7月31日，經中央編制委員會和省委省政府批準后，《深圳市人民政府機構改革方案》正式在當日舉行的政府機構改革動員大會上公布。根據改革安排，深圳的政府部門將由原來的46個精簡15個，改革后設置31個工作部門，精簡幅度達到了1/3，大大低于中央規定大城市為40個左右的機構限額。除了部門精簡，改革還對現有政府架構進行了全新的調整，在部門設置上打破現有的局、辦模式，按照政府決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，組建7個委員會，28個執行局和6個辦公室，各機構將統稱工作部門。委主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行的大部門；局主要承擔執行和監管職能的機構；辦主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能的機構。“委”和“局”的關系，在改革之后，形成兩種類型：一類以交通運輸委員會為代表，將原特區外區屬交通機構整合成垂直管理的執行局；一類以人居環境委員會為代表，歸口聯系市住房和建設局、市水務局和市氣象局三個部門，更多要從功能上“三分”。

改革至今已有一年多時間，由于綜合考慮了機構重組、人員分流、利益平衡等因素，改革取得了較大的成功，但仍然面臨許多問題，其中最突出問題之一就是機構的整合與功能的專門化，據2010年7月法制日報采訪的一名原深圳市科技和信息局的公務人員透露“深圳市大部制改革后，將原來的科技和信息局、貿易和工業局、市高新辦、市保稅區管理局、市信息化管理辦公室等多個部門合并。現在所看到的市科技工貿和信息化委員會領導名單很多是直接從原來的部門合并過來的，到新的部門之后，為了盡量保持原來的領導干部級別不變， ‘原來管哪塊的，現在還管哪塊’，所以就有了現在這樣一個‘大拼盤’。”④即目前大部制改革仍處于淺層次的簡單拼貼組合階段，機構、人員設置上并沒有很好地深度融合。改革仍然有很長的路要走。

三、深圳市行政體制改革不理想的原因分析

（一）行政三分改革方案過于理想缺乏系統論證，直接導致第一次改革夭折

改革必然涉及到機構重組、人員分流、利益平衡和改革配套等多方面因素，可是第一次改革的方案設計過于理想，缺乏實際操作性，例如關于人員問題，行政三分改革主要涉及的是局級干部的權力和利益， 有些局將被取消， 局長們面臨整體“洗牌問題”，反彈情緒之激烈， 在 2002 年上半年的一次會上此種情緒表現得淋漓盡致。這次由市主要領導親自召集的會議， 參加者是所有的局長、 區委書記和區長，“在會上， 有一位局長大聲質問， 為什么砍掉我們局?”⑤如果改革者本身的利益都不能保證，如何推動改革？到回答，此后不了了之，足見合適規范概念的重要性。

其次，跟三權分立概念本身的不精確一樣，行政三分同樣容易忽再比如機構重組后機構設置問題，由于設計方案中決策部門級別較高，討論過程中，決策部門的數量越協商越多，而與決策部門想減減不下來形成鮮明對照的是，多半部門不愿“降級”為執行部門。“最開始我們的規劃是決策部門3個，后來增加到12個，最后變成21個”，這樣的結果讓行政三分制最初設計者之一的馬敬仁頗感無奈。②

（二）行政三分改革不理想的概念分析

1.行政三分概念本身的不準確帶來不必要的麻煩。首先，行政三分是按照職能在行政權內部事權的劃分，是一種職能的劃分，它不是行政體系內的“三權分立”，而是 行政系統內部三種職能的相對分離，但是當時的提出者并沒有將理論闡述清楚，只是簡單的講理論概括為行政三分，讓人很容易將其與三權分立聯系起來，對改革形成不必要的麻煩，事實上，03年8月國務院調研組來深圳，深圳人士曾就“行政三分制”探詢調研組意見，結果是三權分立強調的是權利的制約與制衡，行政三分應該側重于職能的合理劃分，職能的協調、運行機制的完善，而行政三分不能把這些重點的東西表述出來，容易側重事權的劃分而不重視權力的運作，前文提到的法制日報采訪的一名公務員清楚的反應了這一問題，不少部門在機構整合后面臨的最大問題就是機構融合、功能專門化、行政過程規范的問題，而我們改革的方案缺乏的就是這些具體的操作性、規范性的規劃。

2.是否應該在行政權內部繼續“行政三分”。首先，“行政三分制”的目的是通過事權的合理劃分，通過規范決策權、執行權和監督權，使職能部門各司其責，形成整體合力和制衡效應，防止權力濫用，然而，決策跟執行并不是同一個平面或層次的事情，行政權就是權力分設意義上的執行權，如果在行政權內部在劃分為決策權、執行權、監督權，那么很容易造成行政權內部決策、執行的混亂，因為在操作層面上，決策跟執行是相對的，例如省級行政機關對于市級行政來說就是一種其行政權就是決策權，而相對于國務院來說無疑又是執行權，因此在行政機關內部再“行政三分”，在中國現行的職責同構的體制下，只會帶來更多操作層面的混亂。

其次，行政三分帶來的邏輯上的危險是，它可以帶來分權模式的無限循環，因為從邏輯上說，行政權內部分為決策權、執行權、監督權，那么權利制約與制衡意義上的決策權、監督權也可以分別在其內部分為決策權、執行權、監督權，而每一次小的決策或執行里又細分為決策、執行、監督權，從而導致權力劃分的無限循環，機構的無限擴大，然而我們知道，行政權就是一種執行權，執行權應該側重的是效率，是執行問題，作為一級地方政府來說，其面對的多是具體的事務，其側重的應該是工具性分權而不是價值性分權。

再次，一個現實的問題是，如果實行行政三分制，監督權應該如何擺放，級別怎么設計，對誰負責。原來的設計是直接對市長負責，如果市長出現決策失誤怎么辦，如何監督。監督是非常重要，然而對行政的監督應該更多的是從外部解決，我們不能對行政權內部的監督寄予過大的希望，因為行政權就是執行權，執行強調的是效率問題，它本身并不著意于解決監督問題。

（三）制約深圳行政體制改革的政治體制原因

改革是一項系統工程，離不開外部環境的支持，我們講改革要有針對性，盡量減少改革的阻力，避免四面出擊，但這并不等于說政治制度方面可以不改革，恰恰相反，我們可以借助行政體制改革或者基層民主建設等等機會來適時推動制度方面不合時宜、阻礙社會進步方面的改革，由于篇幅原因和本文主題等因素，筆者不準備對這一部分詳細展開，但想提兩點筆者認為制約作用比較大的外部環境因素。

首先，黨政關系問題，這個課題非常大，但是在當前的制度環境下，黨委是政治權力的核心，如果黨政關系不規范，而地方黨政班子就某一具體政策發生分歧，那么，不論行政如何“三分”，執行一定非常困難；黨管干部，如果黨內不民主，監督是否可以真正的到位？因此，只有規范黨政關系，發展黨內民主，發展政治民主，各種體制、機制的改革才會更順利一些。

其次，中國府際關系中的條塊矛盾問題。中國政府間權力的劃分是行政性分權而不是政治性分權，職能部門有些是實行垂直管理、有些接受地方和上級職能部門的雙重領導，因此中央各部委為了自己的政策能實行下去，對與深圳撤并自己的職能部門肯定是有抵觸的。因此深圳市要行政體制改革，就不得不考慮與中央各部委協調好關系，實際上第一次改革不能推行的一個很大原因就是因為沒有國務院的授權，而各部委抵觸情緒很大。第二次改革之所以能推進的更順利一些，與深圳市被批準為綜合配套改革實驗區，獲得國務院的授權是分不開的。

總之，深圳市“行政三分制”改革的困境是多方面因素共同作用的結果，既有機構重組、人員分流、利益平衡和改革配套等改革常見困擾因素的作用，也和中國整體的制度環境分不開，但值得注意的是，“行政三分制”改革方案本身的缺陷是不容忽視的，也是改革不順利的一個內在根本性因素，這一經驗值得我們好好總結，但是無論如何，它符合現代公共服務政府的價值取向和要求，是行政體制改革的有益嘗試，其精神值得我們肯定和贊揚。

參考文獻：

[1]朱光磊.當代中國政府過程[M].天津人民出版社，2008

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[6]蘇永通.深圳：新改革故事[N].南方周末.2010-2-24

[7]游春亮，陳曉君.大部制改革一年后深圳部分政府機構依然臃腫——一部門領導竟達1正20副[N].法制日報.2010-7-14

[8]深圳市人民政府新聞辦公室.深圳市綜合配套改革總體方案.2009-05-26.

①陳家《“政治試驗田”：深圳特區三十年政改構想的提出與走向》，《南方論壇》2010年8月第三期第45頁

② 黃衛平，胡學亮《2008年深圳“政改草案”解讀》，《社會科學研究》，2010年第一期

③蘇永通《深圳：新改革故事》，2010年2月24日

④游春亮，陳曉君《大部制改革一年后深圳部分政府機構依然臃腫——一部門領導竟達1正20副》.，《法制日報》2010年7月14日

⑤《深圳受命特別試驗“政三分”造政府》，《南方周末》， 2002 年 12 月 20 日。

【作者單位：河南師范大學政治與管理科學學院】