政府道德法:將官員“關(guān)進(jìn)籠子”

1881年7月2日，一個(gè)“求職未成”的失意者在火車站向美國總統(tǒng)加菲爾德連開兩槍，加菲爾德在病床上掙扎了兩個(gè)多月后去世。加菲爾德的死，開啟了一個(gè)美國政府改革的大幕——終結(jié)政黨分肥制，這也是美國政府改革的新起點(diǎn)。

從1829年杰克遜總統(tǒng)開始，政黨分肥制是美國政府官員任命的主要形式。杰克遜認(rèn)為，人人都有才能管理國家，由此開始，競選獲勝的政黨便可以自由地分配官職。這種官員任命方式必然導(dǎo)致無處不在的尋租與腐敗，美國內(nèi)戰(zhàn)期間，官商勾結(jié)、巧取豪奪的現(xiàn)象比比皆是。到了19世紀(jì)70年代，腐敗讓公眾看不到希望，像參議院康克林這樣的黨內(nèi)大佬，幾乎可以把持總統(tǒng)候選人的提名。

加菲爾德勝選之后，并沒有按照康克林的名單組閣，結(jié)果導(dǎo)致加菲爾德政府難產(chǎn)，可見當(dāng)時(shí)的政治腐敗到何種程度。加菲爾德死后，副總統(tǒng)切斯特?阿瑟接任總統(tǒng)，具有諷刺意味的是，阿瑟是被前任總統(tǒng)海斯解聘的紐約海關(guān)官員，在1871-1878年的幾年中，他獲得的灰色收入要比總統(tǒng)的薪水高。就是這樣一個(gè)“腐敗分子”總統(tǒng)推動(dòng)了《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》得以通過，向終結(jié)分肥制邁出了至關(guān)重要的一步。

新的法案規(guī)定，官員需要通過考試進(jìn)行選拔，按照功績升遷；文官在政治上保持中立，不能因?yàn)檎h關(guān)系被革職。由兩黨組成的文官委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施文官考試，防止腐敗。當(dāng)然，新法案并沒有做到一法定乾坤，最初只有10%的文官是由考試選拔的，直到1930年這個(gè)比例才達(dá)到80%。

《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，至少在道德與法律層面否定了分肥制的合理性。“新政”開啟了一個(gè)大政府的時(shí)代，美國政府的規(guī)模超過以往，如何管理規(guī)模龐大的文官隊(duì)伍就成為歷屆政府面臨的難題。肯尼迪和約翰遜先后以行政令的形式發(fā)布文官的道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但是這只是“指導(dǎo)”，而不是法律規(guī)定。“水門事件”讓美國社會(huì)看到了行政權(quán)力膨脹帶來的嚴(yán)重后果，吉米?卡特上任之后著力推進(jìn)文官制度改革，1978年3月12日他在致國會(huì)的咨文中指出，這個(gè)制度“有嚴(yán)重的缺陷。它已經(jīng)成為官僚主義的迷宮”。1978年文官制度改革法案通過，并于1979年1月1日生效。

新的法案要求政府官員需要提交財(cái)產(chǎn)報(bào)告，包括個(gè)人的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)、股息等等，如果不能公開申報(bào)，也必須內(nèi)部申報(bào)。此外，離任的高級官員在一定時(shí)期內(nèi)不能代表私人組織與其曾任職的政府部門談判。文官委員會(huì)被更加正式的人事管理局等機(jī)構(gòu)取代。1979年的法案有個(gè)缺陷就是，只有行政組織的官員被納入監(jiān)管之中，而國會(huì)則在法律之外。

1989年，老布什總統(tǒng)簽署《政府道德改革法》，將官員道德約束、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推廣到立法、司法部門，所有官員一視同仁。曾經(jīng)在人事管理局之下的政府道德規(guī)范辦公室獨(dú)立出來，建立直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的政府道德規(guī)范局，專司預(yù)防腐敗、提升官員道德水準(zhǔn)之職，總統(tǒng)提名的官員在提交參議院之前都要接受該局的考察和財(cái)產(chǎn)申報(bào)。兩部法案將官員的行為規(guī)范納入法律的框架之中，其目標(biāo)在于讓官員按照公共權(quán)力規(guī)范行事。2002年政府道德規(guī)范局將此前的各種法律條文進(jìn)行匯編，制定了更加詳細(xì)的《政府官員行為準(zhǔn)則》。其中規(guī)定，如果官員在任期間是首長、律師或者會(huì)計(jì)師，那么該官員終生不能在曾經(jīng)有業(yè)務(wù)往來關(guān)系的公司就職，普通官員在離職兩年之內(nèi)不能在該公司任職。這一規(guī)定意在阻絕官員以權(quán)力換金錢之路。至此，經(jīng)過一百多年的努力，美國人將官員納入了法律監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)之中。

此外，美國國家檔案館會(huì)保存每位官員的道德品行檔案，這是一種無形的監(jiān)督。就像小布什所說的，人類千萬年的歷史，最為珍貴的是實(shí)現(xiàn)了對統(tǒng)治者的“馴服”，實(shí)現(xiàn)了把他們“關(guān)到籠子里”的夢想。不僅將總統(tǒng)，更將大大小小的官員都“關(guān)到籠子里”，才會(huì)有真正的民主與自由。