政府道德法:將官員“關進籠子”

1881年7月2日，一個“求職未成”的失意者在火車站向美國總統加菲爾德連開兩槍，加菲爾德在病床上掙扎了兩個多月后去世。加菲爾德的死，開啟了一個美國政府改革的大幕——終結政黨分肥制，這也是美國政府改革的新起點。

從1829年杰克遜總統開始，政黨分肥制是美國政府官員任命的主要形式。杰克遜認為，人人都有才能管理國家，由此開始，競選獲勝的政黨便可以自由地分配官職。這種官員任命方式必然導致無處不在的尋租與腐敗，美國內戰期間，官商勾結、巧取豪奪的現象比比皆是。到了19世紀70年代，腐敗讓公眾看不到希望，像參議院康克林這樣的黨內大佬，幾乎可以把持總統候選人的提名。

加菲爾德勝選之后，并沒有按照康克林的名單組閣，結果導致加菲爾德政府難產，可見當時的政治腐敗到何種程度。加菲爾德死后，副總統切斯特?阿瑟接任總統，具有諷刺意味的是，阿瑟是被前任總統海斯解聘的紐約海關官員，在1871-1878年的幾年中，他獲得的灰色收入要比總統的薪水高。就是這樣一個“腐敗分子”總統推動了《1883年彭德爾頓聯邦文官法》得以通過，向終結分肥制邁出了至關重要的一步。

新的法案規定，官員需要通過考試進行選拔，按照功績升遷；文官在政治上保持中立，不能因為政黨關系被革職。由兩黨組成的文官委員會負責實施文官考試，防止腐敗。當然，新法案并沒有做到一法定乾坤，最初只有10%的文官是由考試選拔的，直到1930年這個比例才達到80%。

《1883年彭德爾頓聯邦文官法》是一個轉折點，至少在道德與法律層面否定了分肥制的合理性。“新政”開啟了一個大政府的時代，美國政府的規模超過以往，如何管理規模龐大的文官隊伍就成為歷屆政府面臨的難題。肯尼迪和約翰遜先后以行政令的形式發布文官的道德規范標準，但是這只是“指導”，而不是法律規定。“水門事件”讓美國社會看到了行政權力膨脹帶來的嚴重后果，吉米?卡特上任之后著力推進文官制度改革，1978年3月12日他在致國會的咨文中指出，這個制度“有嚴重的缺陷。它已經成為官僚主義的迷宮”。1978年文官制度改革法案通過，并于1979年1月1日生效。

新的法案要求政府官員需要提交財產報告，包括個人的動產、不動產、債權、股息等等，如果不能公開申報，也必須內部申報。此外，離任的高級官員在一定時期內不能代表私人組織與其曾任職的政府部門談判。文官委員會被更加正式的人事管理局等機構取代。1979年的法案有個缺陷就是，只有行政組織的官員被納入監管之中，而國會則在法律之外。

1989年，老布什總統簽署《政府道德改革法》，將官員道德約束、財產申報制度推廣到立法、司法部門，所有官員一視同仁。曾經在人事管理局之下的政府道德規范辦公室獨立出來，建立直接對總統負責的政府道德規范局，專司預防腐敗、提升官員道德水準之職，總統提名的官員在提交參議院之前都要接受該局的考察和財產申報。兩部法案將官員的行為規范納入法律的框架之中，其目標在于讓官員按照公共權力規范行事。2002年政府道德規范局將此前的各種法律條文進行匯編，制定了更加詳細的《政府官員行為準則》。其中規定，如果官員在任期間是首長、律師或者會計師，那么該官員終生不能在曾經有業務往來關系的公司就職，普通官員在離職兩年之內不能在該公司任職。這一規定意在阻絕官員以權力換金錢之路。至此，經過一百多年的努力，美國人將官員納入了法律監督的網絡之中。

此外，美國國家檔案館會保存每位官員的道德品行檔案，這是一種無形的監督。就像小布什所說的，人類千萬年的歷史，最為珍貴的是實現了對統治者的“馴服”，實現了把他們“關到籠子里”的夢想。不僅將總統，更將大大小小的官員都“關到籠子里”，才會有真正的民主與自由。