天價過路費案背后的公路收費歧途及其矯正路徑選擇

經濟學鼻祖亞當·斯密在《國富論》中指出：“一國商業的發達，全賴于良好的道路、橋梁、運河、港灣等公共工程”。發展經濟學家羅斯托也曾指出：“（公路等）基礎設施是社會經濟發展的基礎，在一般產業投資之前，一個社會應該具備基礎設施方面的積累，基礎設施的發展是一國經濟起飛的必要條件，是工業化不可逾越的階段。”上述兩位學者的觀點，也即人們通常所說的：“要致富，先修路”，這一深入人心的觀點是為各行業人們所廣泛接受的。公路已然成為我國國民經濟和社會發展的重要命脈之一，國家和民眾對公路建設的重視是毋庸置疑的，然而，關于公路過路費的問題仍是社會公眾保留贊許和關注的重要焦點。2011年震驚國內的河南農民時建峰偷逃368萬過路費的“天價過路費”案，又一次涌現出一個里程碑式的悲情人物，同時也再一次掀起了民眾對公路收費問題的質疑和討論，全國各省市的公路收費制度和地方執法情況成為人們關注的焦點，相比擔憂天價過路費，人們更期望合理過路費運行的有效整飭。

一、公路收費模式的異度空間：天價過路費案背后的社會現象折射

時氏兄弟偷逃368萬天價過路費一案現已審結，與此關聯的輿論，除了案件審理過程中的刑法考量和司法程序質疑等問題以外，同時也折射出我國一直受人關注的經濟現象，即過路費的居高不下，以及收費年限的“綿延無絕期”。我國公路收費的水平一直保持在高企狀態，區別于世界各國的公路管理模式，形成了公路收費模式中的異度空間。根據研究表明，全世界建有收費公路的國家和地區共有20多個，建有收費公路14萬公里，但僅僅我國就占了10萬公里，比例約達占70%。與美國相比，美國共9萬公里高速公路，但收費公路的比例的僅占8.8%；而我國收費公路共10萬公里。中國的公路業已連續多年成為中國最暴利的十大行業之一。

二、我國公路收費制度的多維困境及發展歧途

中國收費公路普遍存在著過分依賴銀行貸款、地方政府和交通部門違規收費、經營權轉讓不規范、管理問題突出等問題，縱觀我國公路收費制度的發展歷史，我國公路收費制度面臨著多維困境，并有步入發展歧途的危險，并逐漸成為我國經濟增長和消費水平提高的攔路虎。

1.收費面廣、價高、性質亂。再看“天價過路費”案，有網友計算，按時軍鋒平均每車70噸的運量來計算，若每噸沙子毛利50元，跑一趟的毛收入也僅有3500元，除去油費、司機工資和車輛折舊等保守成本2000元，剩下的僅有1500元左右。而按照中原高速平頂山分公司總經理助理金煜偉向媒體介紹的收費標準，涉案農民的兩輛車平均每次荷重通行費為2929.8元，空駛收費為196.3元。兩項合計，平均跑一趟活兒需要向高速公路交費3126.1元。時軍鋒如果完全按標準交費，他的車拉一趟活兒還得倒賠1600元左右。這在追逐利潤的市場經濟體制之下是不應發生的。商人不贏利，以何為生計？如果社會資源分配的有效性結果僅僅在于此，那么社會如何會有前進的動力和遵守法律的信仰呢？

2.收費標準制定過程透明度和公眾參與度嚴重缺乏。《收費公路管理條例》第15條規定：“高速公路車輛通行費的收費標準，應當依照價格法律、行政法規的規定進行聽證。”但是在實踐中，關于信息公開和有效聽證的內容卻鮮為落實。在條例實施的最初幾年，全國各地基本沒有依法實施聽證程序的實例，縱容我國公路收費標準的任意化。近年來，少數地區開始推行公路收費標準聽證會形式，但其聽證制度缺乏嚴格的法定性和科學性，在利益關系的驅動下，不可避免的出現個別腐敗、尋租現象，使得光鮮靚麗的聽證制度流于形式，以此為基礎而制定的收費標準亦是缺乏科學性和合理性保障。從本質上而言，收費標準制定過程的透明度水平以及社會公眾的參與度高低仍然是制約我國公路收費制度走向科學合理化道路上的重要阻礙，這一因素所干擾的，不僅僅是收費標準本身的合理與否，更打破了以公路收費為核心的各個利益群體之間的平衡力量，導致社會整體利益的極度傾斜，使社會大眾模糊了公路的公共產品性質，公路收費制度也逐漸步入未知歧途。

3.選擇性的收費標準挑戰公平正義，滋生社會腐敗。河南“天價過路費”案中所涉及到的一個重要焦點，就是關于軍牌和武警牌車輛的通行特權問題，這一公路收費制度中的公權力介入，使我國公路管理制度的公平正義性受到質疑，這種選擇性的收費標準正是對社會公平正義的挑戰，間接鼓勵著社會腐敗現象的不斷滋生。“最貴的道路后面是最貴的政府。”從某種程度上說，政府權力以及與其密切相關的政府行為，對天價過路費的形成有著不可推卸的責任。“擁有政治職位便意味著擁有與之相隨的一種‘產權’，這種產權不僅可以用來立法創租，還可用來增加他人成本。”就目前的公路運營機制而言，越來越多的公路管理公司上市，巨大的利潤收入促使這些公路管理公司成為當地政府的重要財政收入來源。在經濟利益關系錯綜復雜的今天，包括政府主體和經營主體在內的各個利益群體，無不踩著法律紅線，追逐非法利潤，其間的腐敗附庸行為，必然成為當今社會的一大流毒。在對待公路收費標準的問題上，選擇性的執法標準是公路收費制度公平公正的絆腳石，它所標示的并不僅僅是普通通行車輛與軍牌和武警牌通行車輛的不同待遇，同時也是社會資源低效率分配的非正常體現。有特權的地方就有腐敗，這與政府行為的規范有關，同樣與社會民生的保障有關，如何促使我國公路收費制度由收費型向服務型方向的轉變，政府行為的作用力和影響力不容忽視。

三、我國公路收費制度的矯正路徑選擇

1.公路經營方式的有效轉變——市場化改革的推進。從目前的公路經營模式來看，收費公路的建設、運營、管理一般都有地方政府操作，大多數收費公路管理模式是交通部門壟斷的“四位一體”管理模式，即交通部門既負責投資、建設，又負責管理、使用，導致收費公路的行政色彩越來越濃，公路的壟斷性特征越來越明顯，所謂的政府監督形同虛設，各種收費見縫插針，絕處逢生，公路管理面臨著嚴峻的信任危機。在當今市場經濟背景之下，實現公路收費的市場化改革是推進我國公路管理制度的重要途徑。近年來，在國家宏觀調控政策的指導下，市場化改革在收費公路建設、運營、養護等領域已經開始并逐步深化，但是收費領域內的市場化進程仍然是十分緩慢。在公路收費領域內實現市場化的改革，其本質是生產方式的根本轉變，它的實踐和成果是改善當前公路收費諸多問題的關鍵。

2.收費公路的制度完善。在解決了收費公路運行的基本經營模式之后，公路收費的具體操作制度成為解決當前公路收費困境的重要內容。基于對當前收費公路不足的認識和分析，收費公路的操作制度可從以下幾個方面進行推進和改善：（1）關于公路經營權轉化條件的規定。在信息不對稱的市場環境中，不公平現象和非正當利益更容易滋生。在厘清收費公路的經營權發展歷史過程中，我們會發現，大多數公路的經營權屬性都發生過或多或少的變化，其中以政府將公路經營權轉給企業或其他經營性主體的形式為主。這種文件憑證上的抽象轉變，帶給社會最實際的影響，即是公路收費期限的無限延長，以及公路收費信息的混亂無章，使得本就享有有限信息知情權的社會公眾被公路經營者玩弄于股掌之間，其合法權利受到巨大挑戰。基于這一客觀事實，我們認為，在促進我國公路收費正規合理化的過程中，必須加強關于對公路經營權轉化條件的規定。如在收費公路的管理辦法中，規定收費公路的經營權可以轉讓，但是必須符合一定的條件，如：經營權轉讓必須向社會公布，并采用招投標的方式公開進行；收費時間已超過批準收費期限2/3的政府還貸路不得轉讓等內容，從而將收費公路的經營權轉讓嚴格限定在合法合理范圍之內，以減少因肆意妄為的經營權轉讓而引起的收費管理前后不一的混亂現象，促使我國公路收費制度的完善發展。（2）車輛收費標準的再考慮。根據調研情況反映，我國國內公路收費的計費標準是按車型種類的不同計算的，不同載客載貨量的車型根據實際情況征收不同標準的過路費。這種收費標準是我國長久以來一直實行的公路收費標準，它在很大程度上對我國公路收費制度發揮著至關重要的作用。但是，隱藏在這種收費標準之下的弊端也是顯而易見的。不少人為獲取更大收益不惜踩著法律紅線，改造車輛，以求能夠裝載更大的貨物量或者客流量，于是，“合法超載”的現象層出不窮，對我國公路建設和公路安全構成了巨大的威脅。基于對此點的考慮，對我國公路收費標準的改進勢在必行，其實，以車輛重量為計算變量是較為理想的公路收費標準。（3）費改稅的推動。稅費改革是我國規范政府收入機制的重要舉措，其主要模式是在對現有的政府收費進行清理整頓的基礎上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費性項目，通過進一步深化財稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費為輔的政府收入體系。言及我國的公路收費項目，對其實現費改稅的改革是必要而可行的。對這一實踐的有力佐證，便是我國海南省“通行附加稅”。海南省自1994年1月1日起，將公路養路費、公路運輸管理費、過路費、過橋費“四費合一”，統一征收機動車燃油附加費，并取消了所有公路收費站，海南成為全國唯一沒有公路收費站卡的省份。公路收費費改稅的改革理論，是經海南省實踐成功的理論，要想解決我國公路收費的老大難問題，稅收是值得利用的有力工具，如何實現我國公路費改稅的推動，是真正規范我國公路收費的必經途徑，也是遏制當前公路收費雜亂現象的利藥良方。

3.第三方監督機制的完善。有權力就必須有制約。我國公路收費制度的規范和完善，不能僅靠交通部門或地方政府的“自導自演”，完善有效的第三方監督機制是督促我國公路收費制度沿著正確軌道持續發展的重要保障。在克服我國公路收費的多位困境中，第三方監督機制的作用發揮，值得人們拭目以待。（1）聽證制度的落實。公路收費領域內聽證制度的有效落實一直是人們呼聲較高的民意要求。誠然，我國公路收費領域內的聽證制度一直存在，但由于主客觀等多方面的原因，其落實程度不盡理想，對這一薄弱環節的緊抓和改善是我國公路收費制度規范化運行的監督保障。如公路收費的標準制定、價格水平的形成、公路經營權的變更、大額公路罰款的決定等內容，因其與人們合法利益保障的關系密切，都應該經過法定聽證程序的核定，通過民主協議和公開質疑等方式，力保相關決定的正當性和公平性，避免因信息閉塞而導致的“暗箱操作”行為，使與收費公路管理相關的各項行為實現與社會大眾的陽光型接觸，督促我國公路收費的合法化發展。（2）還貸動態財物評估機制的建立。還貸動態財物評估機制是監督我國收費公路正常運轉的技術性手段。這一監督機制的建立，需要以充足的、精確的數據信息為保障，并要求對全國各地收費公路的電子系統進行聯網設置，協調公路建設公司、公路經營公司、貸款銀行等多方利益主體的關系，圍繞“公路還貸”這一核心點，實現對收費公路還貸信息的記錄、統計、分享和評估，最大限度的促進公路這一公共產品社會公益屬性的回歸，賦予社會大眾充分的知情權和權利救濟的有效途徑，從而鞭策我國收費公路的有效運行。

參 考 文 獻

[1]亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究[M].商務印書館，

1979：284～285

[2]羅斯托，賀力平譯.從起飛進行持續增長的經濟學[M].四川人民出版社，1998：3

[3]閆肖鋒.天價過路費的背后[J].財經郎眼.2011-01-24