淺談城市農民工面臨的社會保障問題及對策

【摘 要】農民工是城市流動人口的典型代表，他們的社會保障面臨參保率低、配套制度不完善、保險關系轉接難、利益相關主體籌資現狀不樂觀等問題。針對這些問題，建議改革戶籍制度，完善信息工程，促進立法、監督執法，同時農民工、企業、政府等籌資主體應努力提高籌資層次，通過多種方式逐漸解決我國城市農民工的社會保障問題。

【關鍵詞】農民工；社會保險；戶籍制度；法律保障；籌資

隨著改革開放政策的實行和我國戶籍制度的改革，城鄉間流動的限制被放開，大量的流動人口出現：2005年我國流動人口1.47億，占全國總人口的11.3％，2010年流動人口2.61億，占全國總人口的19.5％，五年間流動人口增加1.14億，平均每年增加2280萬人（《中國人口年鑒2011》）。而農民工又是流動人口的主體。南通網2012年1月29日題為《民工返鄉，城里人生活頗感不便》的報道顯示，春節期間，大部分農民工回鄉過年后，市民家里的老人沒人看管，牛奶沒人送、水管壞了沒人修等等。可見城市的發展已離不開農民工。然而他們的社會保障問題卻未能得到有效解決，本文將以社會保險為例，探索農民工社會保障面臨的問題及對策。

一、相關概念分析

1．農民工。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》對農民工解釋如下：“農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。”《中國農民工調研報告》一書這樣定義：“農民工是我國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指身份還是農民、有承包土地，但從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區進城務工人員也包括在縣域二、三產業就業的農村勞動力。”第一個定義是規范性文件的定義，第二個則是學術上的定義，后者可把前者的含義包括在內，故本文選擇第二種定義，且因本文探討的是城市農民工社會保障問題，故所用的是狹義的農民工。

2．社會保障制度。（1）社會保障制度概念及我國社會保障體系。李珍《社會保障理論》一書這樣定義：“社會保障制度是國家通過立法并依法采取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障、分散個人的風險，以保證勞動力再生產、社會安定、經濟有序進行的措施、制度和事業的總稱。”我國社會保障主要包括社會救濟、社會保險、社會福利、優撫安置等正式制度；同時也有社會互助、個人儲蓄等非正式制度。我們所說的社會保障制度是指正式制度，其主體是社會保險。（2）社會保險概念及我國社會保險體系。“社會保險是指國家通過立法形式采取強制手段對國民收入進行分配和再分配，建立社會保險基金，對勞動者在年老、疾病、死亡、傷殘、生育、失業等情況下的基本生活需要，給予物質幫助的一種社會保障制度。”（劉平《保險學原理與應用》）。它包括養老保險、醫療社會保險、失業保險、工傷保險、生育保險等。

二、農民工社會保障問題及原因（以社會保險為例）

雖然農民工在城市生活，但因戶籍在農村，城市的社會保障對他們關注不夠。而農村的社會保障主要是針對當地農民的，對他們意義不大。故他們處于兩不管的尷尬位置。具體而言，從社會保險來看，農民工的社會保障面臨的問題及原因如下：

1．參保率低。無論是全國還是地方的數據都可得出同樣的結論，農民工參保率低。如圖所示，2011年全國農民工參加養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9％，23.6％，16.7％，8.0％和5. 6％。呂學靜在《中國農民工社會保障理論與實證研究》一書中指出，北京市農民工中，參加養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的比率分別占受訪者的11.6％，17.3％，8.8％，5.4％和0.4％，“絕大多數農民工未參與任何社會保險項目……受訪者中，五項保險均未辦理的占受訪者總數的74.7％……甚至大多數農民工連社會保險都不了解”這意味著大部分農民工是游離于社會保障體系之外的。相反，城鎮職工參保率卻很高，很多地方接近100％。不難看出，問題的根源在于城鄉二元的戶籍制度。

資料來源：國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》

2．配套制度不完善、保險關系轉接難。（1）戶籍制度。社會保障是和戶口捆綁在一起的，因而農民工和城市工的社會保障權益之所以差距大，根本原因在于一方是農村戶口，另一方是城市戶口。《社會保險法》有規定逐步實現養老金全國統籌，但由于長期以來的城鄉二元的戶籍藩籬，實現全國統籌較難。（2）法律保障機制不完善。第一，立法保障。全國立法。2011年7月1日起施行的《社會保險法》，結束了我國缺乏全國性社會保障立法的歷史。且第九十五條規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。”這對農民工社會保障有里程碑的意義。但其他配套法律法規或制度性規范較少：《勞動法》、《工傷保險條例》針對農民工的規定較少；《國務院關于解決農民工問題的若干意見》第十六至第十九條對農民工社會保障進行了規定，但其概括性強，可操作性低；《社會保險征繳暫行條例》、《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》等都主要是針對企業的城市工人，對農民工社會保險則缺少專門規定。地方法規。目前大部分城市都沒有出臺關于農民工社會保障的規定，少數城市從地方實情出發，制定了一些零散的行政條例或者規范條文，如北京市勞保局2004年出臺的《北京市外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》、成都市政府2003年3月出臺的《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》。但這類規定因其適用范圍的有限性，加上農民工的流動性，其作用也就大打折扣了。第二，法律執行。農民工法律意識淡薄，且對相關社會保障的了解程度有限，因而缺少維權意識。加之進入城市，舉目無親，在遇到法律糾紛時，天然地成了弱勢一方，信息也不對稱。同時政府和社會的援助較少，且這些援助也很難抵達農民工，因而農民工難以爭取自己在社會保障方面的合法權益，本來可以用來維權的法律條文也因此成了擺設。（3）保險關系轉接難。《社會保險法》第十九條規定：“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。”第五十八條規定：“國家建立全國統一的個人社會保障號碼。”這些規定都是為了實現保險關系的跨地區轉接，乃至社會保障的全國統籌。這對流動性較強的農民工意義重大。然而《社會保險法》出臺不久，統一的社會保障賬號尚未建立，目前各地社會保障管理自成系統，業務信息網絡各自建設，不能共享。上述情況使得在辦理社會保險關系轉移時多為人工辦理，轉移成本大增。而人工辦理環節較多，銜接不好，容易造成信息缺失，束縛社會保險關系的轉移。

3．相關利益主體籌資現狀不樂觀。（1）農民工。繳費是農民工參保的前提（不包括工傷保險、生育保險）。雖然農民工人數眾多，但仍然屬于弱勢群體。城里的低薪工作已經比農村要高了，為謀得一個維持生計的職位，他們不會因為沒有獲得社會保險而和企業主據理力爭。進一步講，進城務工本身就是為取得比農村更多的收入，而現在農民工工資本身就不高，生存就是一個大問題。出于理性經濟人的考慮，他們不會投資到沒有前景的未來上。同時，一些農民工繳費能力不足也有影響。（2）企業。適合農民工就業的企業多為勞動密集型企業，對這類企業而言，出于自身利益考慮，他們寧愿選擇不需要繳納保險費的農民工，而不選擇同樣勞動效率但算上各種保險后企業成本大增的城市工。再加上一些企業的管理理念欠佳，其利潤空間就在于農民工廉價的勞動力。例如有些城市規定，農民工若為一個企業連續工作5年，企業就須為他們繳納社會保險。這樣很多企業就在快到5年時解雇了農民工，如此一來，本來保護農民工的政策倒成為他們失業的一個直接原因了。（3）政府。由于我國人口國情，政府為社會保障承擔了較大的財政壓力。2011年末，“全國參加城鎮基本養老保險人數為28391萬人，比上年末增加2684萬人……各級財政補貼基本養老保險基金2272億元。”（人社部《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》）。加上失業保險、醫療保險、生育保險、工傷保險等，對各級政府來說將是一筆很大的開銷。而且，“2011年全國農民工總量達到25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4％……外出農民工15863萬人……舉家外出農民工3279萬人。”（國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》）。全世界人口超過1億的國家也僅有11（聯合國《2010年世界人口報告》）個，面對過億的農民工群體，的確無法像城市居民那樣做到“保網恢恢，疏而不漏。”一些地方政府為了城市經濟發展和招商引資的需要，對企業主們以各種方式拒繳農民工社會保險的情況睜一只眼，閉一只眼。這也加劇了籌資的難度。

三、解決問題的建議

1．改革戶籍制度、完善信息工程。（1）改革戶籍制度。為了同樣都是在城市工作的人享受同等待遇的社會保險，首先要解決的就是戶口藩籬。如實行戶籍登記制度等，出生在哪里，就是哪里的戶籍，遷移到別的地方，只要居住一定時間（須設置合理）就可得到當地戶籍。從我國現行經濟社會發展情況看，全面開放地級以下市鎮戶籍條件已經成熟，省會城市、直轄市等大城市，也可采取逐步過渡的方法，積極推進配套改革，逐步分離捆綁在戶籍上的社會保障、醫療、就業等制度，讓農民工和城里人享有同等的市民待遇。（2）完善信息工程。為解決因農民工流動性而帶來的跨地區轉接難問題，應將人保部“社會保障一卡通”工程、“金保工程”二期工作落實。全面加快社會保障信息化建設。“統一社會保險信息管理標準，實現相關信息指標體系和編碼體系全國統一，方便全國范圍信息交換。”“依托國家電子政務網絡，建立覆蓋全國、聯通城鄉、安全可靠的社會保障業務信息網絡和跨地區信息交換結算平臺，建立多險種統管、跨區域接續、城鄉一體化的社會保障經辦服務系統。”（人社部等《社會保障“十二五”規劃綱要》）。

2．完善立法、監督執法。制定與《社會保險法》配套的針對農民工的全國性社會保障法律法規，以實現農民工保險關系的全國性轉接，社會保障全國性統籌。而且這樣的法律要足夠詳細，并有可操作性。各地區也應該豎立全局意識，在出臺農民工社會保障文件時，加強地區間的交流和溝通，先進地區做好已有辦法的推廣工作，落后地區學習先進經驗，爭取實現社會保險在各地區間的“漫游”。加大社會保障法律法規的執法監督力度。實現執法工作責任制，并提高執法隊伍的整體素質，真正將法律法規落實到位。加大對農民工所在單位的監管，監督他們嚴格執行社會保障相關法規。并對違法企業及負責人，相關責任人依法處置。

3．提高籌資水平。（1）增強農民工參保意識。在繳費能力上，“從總體來看，城市農民工人的繳費能力已初步具備”（郭金豐《城市農民工人社會保障制度研究》）而且《社會保險法》規定，工傷保險、生育保險不需職工繳費。所以重點在于加大宣傳力度，改變宣傳方式，提高宣傳效率，讓農民工認識到參加社會保險對他們的健康、就業等都是有益的，進而提高參保意識。（2）企業承擔應盡責任。在國際上，企業的競爭力高低和其承擔的社會責任直接相關，著名的SA8000（Social Accountability 8000的簡稱，即社會責任標準。指企業在賺錢的同時也要承擔對環境和利益相關者的責任。）標準就是一個約束國際產品流通的社會標準，而承擔社會保障責任就是其中一種。企業若不遵循此標準，其產品在國際市場上必然受限，那國際競爭力從何說起？企業這方面意識的增強同樣依賴于政府的有效宣傳。企業繳納社會保險的意愿固然和成本有關，但其競爭力和職工的低工資并非必然相關。如果企業長期停留在靠降低員工的報酬來提高效益的層次上，勢必會給企業帶來長期的惰性，同時過低的報酬怎么提高員工的工作效率和創造性？從長遠來看，企業給農民工繳納保險費對自己是有利的。當然政府應該研制出適合企業發展水平的社會保險費幅度變化范圍，這樣就既可保證企業承擔責任，又不至于沒有利潤。（3）政府加大財政支持力度。據財政部數據顯示，2011年“全國財政收入103740億元，比上年增加20639億元，增長24.8％。其中，中央本級收入51306億元，比上年增加8818億元，增長20.8％；地方本級收入52434億元，比上年增加11821億元，增長29.1％。”（財政部《2011年公共財政收支情況》）且在2010年我國財政收入已是全球第二。這表明無論是中央還是地方，為社會保障支出的能力在提高了，況且2011年“全國財政支出108930億元……社會保障和就業支出11144億元”，這筆支出僅占10.23％，這樣的比例在發展中國家也屬低水平，更別說與發達國家比。因而政府是有能力也有必要加大對社會保障支出，尤其是對農民工社會保障的支出。另外，地方政府也不能因為眼前小利而對企業拒繳農民工社會保險的行為聽之任之，而應監督企業履行繳費義務。上文提到的針對農民工和企業的宣傳工作也應由政府來完成。

四、結語

人在城市、“根”在農村，在城市和農村之間擺動的農民工社會保障問題，關系到上億人的切身利益。雖然在當前體制下，很難找到一個解決問題的根本性措施，但我們堅信，只要完善相關配套制度和信息工程、并且利益各方能有所改變，農民工的社會保障將會得到健康發展。

參 考 文 獻

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