民辦教育產權制度改革的對策與措施初探

在現實中，民辦教育產權問題已成為制約民辦教育健康發展的重要問題之一。民辦高校產權的運行機制是否合理、科學，將直接影響到民辦高校的辦學質量和效益。本文從分析民辦高校產權問題現狀及影響出發，建議一方面通過國家法律的健全與完善來明晰民辦高校的產權，另一方面民辦高校自身改進學校內部管理模式，從而使民辦高等教育走上更健康的發展道路。

一、民辦高校產權現存問題及影響

民辦高校產權現存的問題除了有產權不明晰，而且還有不合理分割產權、不對稱重組產權要素、虛設部分產權要素的主體等現象。還有極小部分辦學者為了逃避投資風險，在短期內收回成本，不注重學校教學質量，使民辦高校辦成“文憑工廠”，更有甚者轉移或抽逃資金，公開或變相侵占民辦高校的財產。民辦高校產權不明晰等問題在很大程度上制約了民辦高校的快速發展，主要影響

如下：

1.資源配置效率低

國家相關法律對民辦高校的終極所有權不明確，其收益權、處分權也就更難保障，這種產權關系的不協調必然影響資源配置的效率。由于民辦高校所有權主體的缺位或虛置，使得舉辦者急功近利、追求短期效益，為學校埋下民事責任和侵權債務等諸多隱患。如果國家法律明確了民辦高校各主體產權的性質，舉辦者也就不會處心積慮地處置或轉移增值財產，也就不會存在后期少投入或不投入的情況。同時，由于產權不明確也使產權主體們對利益無法預期，也就較少考慮如何辦好學以實現長遠利益，而是注重短期行為與機會主義。民辦高校的增值部分（如土地、建筑物等增值）沒有明確的界定，如不加以規范，必將導致國家財產流失。

2.無法形成有效的激勵與約束

教育投資屬投資大、資產專用性高的產業，投資本身是以資本增值為目的尋利行為，投資主體目標具有資本增值或尋利傾向是無法掩蓋的，它也符合國家提倡的經濟和社會效益的有效統一。但是，產權不清晰將使民辦高校的激勵與約束機制無法有效運轉。產權模糊使得各主體與經營主體之間的權利與義務不明確，尤其是舉辦者的收益權的不明確，導致舉辦者事實上的缺乏動力。舉辦者與經營者都難以產生穩定的預期收益，這既不能激勵他們對民辦高校的進一步投入及規范管理，也不能從利益角度對他們進行約束。

3.影響新投資主體的進入

從近兩年民辦高校招生情況堪憂的事實不難預見民辦高校間競爭加劇，將出現洗牌或重組。如果學校終止或存在其他風險，其資產轉讓很困難，可利用價值也大大降低。不完善的產權制度，不明確的預期收益，不明確的國家規定，都影響著新資本進入民辦高校領域。例如，2002年，聯想集團欲投資北京新東方學校，但最終因其主體部分產權不明而未投入資金。類似產權不明晰事件也是導致民辦高校融資不暢及社會成本增加的重要原因之一。

4.人力資本產權的殘缺

人力資本的市場配置是市場化改革的必然邏輯結果，由于公辦高校的工作人員享受住房、醫療等方面的高福利及擁有收入穩定、科研條件好等優勢，必然導致大量的高素質專門人才不斷流入公辦教育機構，這種流動既包括省市之間的流動也包括海歸的流入。而對于民辦高校而言，雖然擁有靈活的用人自主權，但是很難招聘到大量高素質、專業化的人力資本，而一般人力資本（年輕人以此為跳板、年老退休的以此為養老）卻因為權宜之計而留存下來。更有因為較為頻繁的人員流動使得教學資源的建設和積累較為困難，甚至出現疲于應付日常教學的尷尬局面。

二、民辦教育產權制度改革的目標

民辦教育產權制度改革的目標是應建立與社會主義政治體制、市場經濟體制及科技體制相適應的現代產權

制度。

1.歸屬清晰

根據教育產權的定義，教育產權歸屬清晰是應當包含兩個方面的內容，一是由于教育活動既有非人力資本投入又有人力資本投入，既有有形資產又有無形資產的投入，并且其產品——教育服務是各產權主體共同生產的結果。因此，在投資主體多元化的情況下，在狹義所有權層次上進行產權界定，根據誰投資誰所有的原則弄清所有權的歸屬；二是要劃分出資人所有權與學校法人財產權。

2.權責明確

在產權歸屬明晰的前提下，界定各產權主體在教育活動中的權利與責任，基本標準應該是權責對稱，沒有能力承擔教育財產責任的主體，也就沒有享受財產權利的資格。

3.保護嚴格

在民辦教育產權歸屬清晰、權責明確的情況下，需要強有力的保障手段諸如法律、法規和信譽機制的建立作為產權改革的后盾，確立教育活動中的各產權主體的權利和責任。為了保障教育活動中各產權主體的權利和利益得以實現，以及教育產權交易的順利實現，離不開法律法規的保障。也就是說既要制定用于保護各產權主體的法律法規又要依法治教，不論是政府還是其他組織違犯法律法規，必須受到相應的處置。

同時，為了有效保護民辦教育產權，還需要另外一種手段——信譽機制。信譽可以理解為為了獲得交易的長遠利益而自覺遵守合約的承諾。

4.流轉順暢

教育產權的可交易性這一基本屬性要求民辦教育產權的流轉必須順暢。流轉順暢一方面是在產權歸屬清晰、權責明確和保護嚴格的條件下的流轉，另一方面要求有比較完善的教育市場。就民辦教育產權而言，產權順暢流動的主要方式是學校的購并及聯合辦學等。就廣東省目前而言，就有由民辦學校與公辦學校聯合舉辦的獨立學院11所，以及民有民辦、民辦公助、中外或者境外合作辦學等聯合辦學形式。

三、民辦教育產權制度改革的對策

1.明晰相關的法律法規

總體講，2002年頒布的《民辦教育促進法》在很多方面對原有的政策進行了改進和調整，對民辦高校享有的法人財產權作了比較詳細的規定：民辦高校對舉辦者投入民辦高校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。這種財產權實際上就是經營者具有的對實物財產實施的實際支配權。在我國的法律法規的規定中，民辦高校的財產所有權歸法人或學校所有，學校存續期間舉辦者和辦學者不擁有學校的財產所有權。如果將產權理解為“財產所有權”，那么民辦高校的產權關系是比較清楚的。但需要注意的是，上述法律、法規并沒有用“產權”這一概念，而是直接用“財產所有權”概念。另外，該法允許出資人取得合理回報的規定也僅作為扶持及獎勵的手段，而不是正式承認出資人對財產的收益權，清償后的資產按有關法律、法規處理。只有投入機制卻沒有退出機制，收益與投入成本不相符合。對民辦高校產權法律關系主體即舉辦者的產權主體地位與權能所包括的所有權、交易權、收益權等權利與義務的內容規定還不夠明晰。

2004年執行的《民辦教育促進法實施條例》對民辦高校資產中的國有資產和受贈資產的監督、使用和管理作了原則規定，但回避了對舉辦者投入和辦學積累增值部分校產的產權及民辦高校終止時清償債務后剩余財產的分配問題，導致民辦高校的產權關系依然不明晰，一些條例仍然十分含糊，沒有較強的可操作性。

由此可見，產權明晰的關鍵在于產權的界定，特別是要通過國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產范圍及管理權限的法律行為并加以保障。

2.學校內部治理機制改革

除了法制的健全以外，民辦高校還應加強其內部治理機制的改革。主要考慮如下：

（1）民辦高校應建立由學校經營管理者、教師代表、學生代表、家長代表以及社區代表組成的校董會，校董會主要負責聘任和解聘學校經營管理者，籌措辦學經費，監督學校經營管理者。

（2）賦予學校經營管理者剩余控制權和剩余索取權。但需要注意剩余索取權與剩余控制權的對稱，即賦予多大的剩余控制權就必須賦予相對應的剩余索取權。否則，學校經營管理者的“敗德行為”將嚴重損害學校的利益。

（3）對教師的管理由身份管理轉向崗位管理。學校經營管理者負責聘任和解聘教師，聘任和解聘教師的原因必須報于校董會，并向社會公布。教師對于解聘不服的，可申請人力資源和社會保障部門及其他相關部門解決。教師擁有確定課時、學習時間、教材選用、教授學科等方面的專業權利，教師在聘用期結束后可自由流動。教師聘用期一般為3年，在任期內，經雙方協商，可自由解除合約。

四、結束語

民辦高校產權的明晰歸根結底需要依靠法律的保護，故應從立法角度加以規范，明確其責、權、利。只有建立起相對完善的產權制度，才能確保依法辦事、有法可依。同時，民辦高校內部也應進行治理機制的改革，鼓勵投資者、經營者、教師等多方的積極性，使民辦高等教育走上更快速、健康的發展之路。

參考文獻：

[1]張鐵明.論民辦教育產權的利益定位[J].現代教育論叢，1998(5).

[2]楊煒長.完善民辦高校法人治理結構的現實思考[J].高等教育研究，2005(8).

[3]曹淑江，范開秀.也談關于教育中的產權問題[J].教育與經濟，2001(4).

[4]魏杰.現代產權制度辨析[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2000.

[5]王康.中國民辦教育研究[M].上海：上海人民出版社，2004.

（作者單位：廣州城建職業學院）