城鎮化地區集體土地的國家征收與流轉開發模式探討

【摘 要】我國土地流轉制度存在明顯的“二元性”，城市中的國有土地已建立了一套比較完整的流轉制度，可以依法有序流轉。而城鎮集體土地流轉尚處于起步階段，受到諸多制約和限制。隨著市場經濟的發展，集體土地流轉是當前我國經濟發展過程中出現的必然事物。適時將集體土地流轉納入社會主義市場經濟體系，完善土地流轉制度，建立合理的集體土地流轉開發模式勢在必行。

【關鍵詞】集體土地；國家征收；土地流轉；開發模式

1 國家法律規定的一般模式——實行土地征收制度，國家壟斷土地一級市場

我國實行生產資料的社會主義公有制，而土地作為生產資料中的重要因素，具有社會主義的公有性。因此，在我國的土地管理體制中，無論是國有土地還是集體土地，為了維護土地公有的基本制度，保護耕地和其他農業用地，保持國家對地產市場的調控能力，國家禁止所有權的流轉交易。土地所有權的不可交易性，意味著國有土地的所有權是唯一的和不可出讓、不可改變的，國有土地所有權在任何情形下都不得轉為集體所有權；集體土地除了被依法征收而成為國有土地外，其所有權性質也是不能改變的。

所有權是民事主體對物的全面的支配權，是物權體系的根基，也是物權法許多規則的基礎。但是，出于公共利益的需要，國家依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為，是物權變動的一種極為特殊的情形，是所有權的一種被動流轉方式。征收導致所有權的喪失，對所有權人造成損害的應給予合理的補償。根據《物權法》規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益（圖1圖2）[2]。

2 法律一般模式的局限性

2.1 不利于自下而上的城市化進程

土地所有權流動具有單向性，使得我國土地所有權正常轉化的唯一法律形式為國家征收。與此相適應，法律規定任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地。國家壟斷了土地一級市場，農村集體土地使用權不得直接進入市場流轉。

這樣的管理模式，對于我國自下而上的城市化進程十分不利。其對于農用地的非農業建設限制以及其流轉管理的單一方式，直接導致了村辦企業、鄉鎮企業的發展困境。另外，為鄉鎮承接周邊城市產業轉移形成了障礙，不利于打破我國的“二元經濟體制”。

2.2 限制了農民對于集體土地的平等使用權力

雖然通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但農村土地使用權流轉有諸多限制。如《農村土地承包法》規定土地承包經營權采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；《土地管理法》規定集體土地使用權不得出讓、轉讓和出租用于非農建設；《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，不利于土地資源的有效配置和市場化運作。這就相當于剝奪了農民土地的所有權，阻礙了非農經濟的發展和鄉鎮企業資產存量盤活。政府作為農地轉為國有土地的唯一仲裁者，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的壟斷性權力。而農民作為集體用地的實際使用者，其使用權力沒有得到公平的體現[2]。

3 集體土地使用權的流轉開發模式

3.1 政府主導型模式

3.1.1 編制建設規劃，確保集體土地的有計劃流轉

鄉鎮政府根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃及國民經濟和社會發展規劃編制建設規劃。農民集體建設用地經批準可以采用轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等多種形式進行流轉。放開了對鄉(鎮)村辦企業、公共設施、公益事業、私營或者聯戶辦企業以及村民自建住宅等對建設用地流轉的限制。集體建設用地由鄉鎮人民政府統一開發，采用招標、拍賣等市場方式提供土地使用權。

3.1.2 建立《集體土地流轉許可證》審批管理制度，規范土地流轉市場

通過《集體土地流轉許可證》管理制度的建立，規范農村集體用地的流轉開發。土地所有者和流轉雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請并填寫《流轉申請表》，然后市、縣土地行政主管部門對申請進行審核，填寫《流轉呈批表》報市、縣人民政府批準，頒發《流轉許可證》，流轉雙方按合同約定支付轉讓費等有關費用并辦理土地登記。

圖 3 土地流轉及土地增值收益分配

3.1.3 合理分配土地流轉收益，保障各方利益

在土地收益的分配上，土地所有權人與市、縣、鎮人民政府等共同參與。農民集體所有建設用地使用權發生流轉時，土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉收益。以蕪湖為例，對于土地流轉收益和土地增值的收益，按土地所有者、鎮、縣(區)、市各2：5：2：1分配。這樣的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者與管理者之間形成共同利益關系，能有效的推進集體土地的流轉開發[3]。

3.2 自下而上推動型模式

與政府主導模式相對應的，還有自下而上的，由企業來推動集體土地流轉的開發模式。在經濟較為發達的地區，大城市周邊的鄉鎮受到核心輻射力的影響，承接了部分產業的轉移，形成了“離土不離鄉，進場不進城”的城市化局面。這些地方的集體土地流轉發生最早，具有典型的自下而上性。

3.2.1 以行政村和村民小組作為土地安排的主體

以行政村和村民小組為單位，建立集體經濟組織，在不改變土地所有權性質的情況下，對集體土地進行規劃，分為農田保護區、經濟發展區和商住區，由集體經濟組織出面以土地招商引資。以廣東省南?？h為例，由村民小組將集體土地進行統一規劃安排，然后以土地使用權流轉或物業出租的形式進行開發，避免了國家征地壟斷農地非農化的格局，為農民利用自己的土地推進工業化留下了較大的空間。

3.2.2 以政府的相關政策管理作為后續手段

在由村民組織進行用地安排的同時，為了規范土地流轉的市場，還需要同時有政府的政策手段對其進行約束，規范集體建設用地使用權流轉市場秩序，避免土地流轉的混亂，保障經濟的正常發展。以廣東省為例，對于自下而上的土地流轉過程，其于2005年6月出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》這一地方規章，同年10月1日起在全省范圍內實施以對省內大范圍的集體土地流轉市場進行規范。其中明確指出允許流轉的開發用途，如興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業(包括合資、合作、外商獨資企業、“三來一補”企業)，聯營企業等；興辦公共設施和公益事業；興建農村村民住宅等。另外，對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定，并且明確了其相應的管理形式[4]。

3.2.3 以合理的利益分配作為最終保障

自下而上的推動模式，村民小組作為推動的主體，其土地出讓利益需要首先受到保護。而政府作為后續市場的管理者，需要處理好在同村民小組進行利益分配時的協調，保障廣大農民作為最終受益者的目標實現。以廣東省為例，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定了集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得土地收益的管理和使用方式。要求將其納入農村集體財產統一管理，其中50%以上存入銀行專戶，?？钣糜谵r民社會保障安排，不得挪作他用[5]。

4 結語

集體土地流轉是當前我國經濟發展過程中遇到的重要問題。對于集體土地流轉的絕對限制對于在市場經濟下我國城鎮的建設十分不利。以自上而下、自下而上兩種方式作為突破口，適時將集體土地流轉納入社會主義市場經濟體系，完善土地流轉制度，規范流轉方式，合理分配流轉收益，保障農民利益，是當前集體土地流轉迫切需要解決的問題。

參考文獻

[1]胡同澤， 文曉波. 城市化中農地征用制度的殘缺與創新研究[J]. 重慶建筑大學學報， 2006，28(3):24-28.

[2]趙民， 吳志城. 關于物權法與土地制度及城市規劃的若干討論[J]. 城市規劃學刊， 2005(3):52-58.

[3]譚啟宇， 王仰麟， 趙苑， 等. 快速城市化下集體土地國有化制度研究--以深圳市為例[J]. 城市規劃學刊， 2006(1):98-101.

[4]許華珂. 淺議我國農村集體土地使用權流轉問題[J]. 北京電力高等專科學校學報(社會科學版)， 2010，27(12):26-27.

[5]王炳榮. 我國城鄉結合部集體土地非法流轉問題研究[D]. 南昌大學土地資源管理， 2010.

作者簡介：

羅超（1987—），男，湖北武漢人，碩士研究生。主要研究方向為城市與區域規劃。