關(guān)于代建制的幾點(diǎn)思考

【摘 要】本文從代建制的定義，論述了代建制的優(yōu)勢、政府投資項(xiàng)目推行代建制的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，推行代建制應(yīng)著重解決的主要問題，提出實(shí)施代建制的幾點(diǎn)有效建議，預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗。

【關(guān)鍵詞】代建制；政府投資；對策

政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府對非經(jīng)營性投資項(xiàng)目通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位（代建單位），由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段的組織管理工作，控制項(xiàng)目投資、保證質(zhì)量和工期，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交使用單位。推行代建制，就是要克服傳統(tǒng)體制中對政府投資項(xiàng)目“重審批、輕管理”的弊端，以加強(qiáng)建設(shè)實(shí)施階段的管理，保證工程質(zhì)量，提高投資效益；其次就是要克服傳統(tǒng)體制中非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目“建設(shè)、管理、使用”三位一體的問題，實(shí)現(xiàn)建設(shè)和使用相分離，努力防止長期存在的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算現(xiàn)象；再次是克服傳統(tǒng)體制中政府機(jī)構(gòu)過多直接參與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的弊端，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

1 代建制的優(yōu)勢

解決政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制相比，對公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“代建制”管理，具有明顯的優(yōu)勢：

1.1 能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生。

1.2 能夠規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識。在“代建制”項(xiàng)目中，項(xiàng)目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能需求和實(shí)行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。

1.3 有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對“代建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。

2 推行代建制給我們帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

目前，在我國部分省市，“代建制”工作已相繼推開。當(dāng)然，“代建制”只是政府管理投資項(xiàng)目的一種制度和模式，并不代表著有了“代建制”，建設(shè)領(lǐng)域中存在的一切問題就能迎刃而解。還需切實(shí)解決實(shí)施過程中的一些實(shí)際問題。例如，需要進(jìn)一步明確項(xiàng)目業(yè)主的職責(zé)，避免出現(xiàn)越權(quán)干預(yù)項(xiàng)目管理單位的行為。這些越權(quán)行為在一定程度上會影響代建單位對項(xiàng)目的管理，也會影響代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施與否；同時(shí)需要建立一個(gè)合理的代建費(fèi)用市場標(biāo)準(zhǔn)。代建單位應(yīng)該收取合理的代建費(fèi)用，如果代建費(fèi)用偏低，不利于吸引高素質(zhì)的代建隊(duì)伍參與項(xiàng)目管理；代建費(fèi)用偏高，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。因此，在激烈的市場競爭中，代建單位更需要加強(qiáng)服務(wù)意識和責(zé)任感，更好地求生存、求發(fā)展。

有了好的機(jī)制和模式，再輔以完善的實(shí)施辦法，才能取得顯著的效果。作為政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式的改革是一種有益的探索，對“代建制”還需作進(jìn)一步的研究。建議政府部門盡快制訂符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，為“代建制”的實(shí)施提供一個(gè)良好的平臺。

3 推行代建制應(yīng)著重解決的主要問題

“代建制”的產(chǎn)生是我國政府對投資體制進(jìn)行改革的探索。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，投資者的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經(jīng)營的需要，運(yùn)營成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報(bào)酬、相對寬松的工作時(shí)間表和及時(shí)提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運(yùn)用專業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。因此，本人認(rèn)為，需要切實(shí)抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵問題：

3.1 “代建制”推行的關(guān)鍵在于采用公開競爭的方式選擇具有專業(yè)資質(zhì)的代建單位。為有效遏制腐敗等滋生，代建項(xiàng)目必須通過公開招投標(biāo)的形式選擇代建單位。政府與代建單位的關(guān)系是合同關(guān)系，政府通過合同來約束代建單位的行為，政府與代建單位的權(quán)利、義務(wù)均通過合同予以確認(rèn)，代建單位必須嚴(yán)格履行合同，一旦工程造價(jià)超出預(yù)算、或工期發(fā)生延誤、或質(zhì)量不符合要求，代建單位均須承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。因此，代建制的實(shí)施有兩個(gè)關(guān)鍵：

3.1.1 政府在做法上要有所改變，整個(gè)招投標(biāo)過程政府不參與，而是由代建方實(shí)施公開招投標(biāo)，避免權(quán)力的過分約束；

3.1.2 政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，使其真正能對代建單位起到有效的監(jiān)督。

3.2 代建項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)問題。項(xiàng)目的組織實(shí)施工作是由項(xiàng)目管理公司完成的，而在政府投資領(lǐng)域的項(xiàng)目管理中，前期準(zhǔn)備工作的難點(diǎn)之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題。過去這些工作往往是依靠政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進(jìn)度，表現(xiàn)的是政府行為。實(shí)行代建制后，則由管理公司完成此項(xiàng)工作，作為企業(yè)，往往舉步維難，并且在企業(yè)行為下，花費(fèi)的房屋動(dòng)遷費(fèi)用相對以前要多，投資風(fēng)險(xiǎn)增大，對工程總投資造成不利的局面。

3.3 現(xiàn)行的投資體制對代建企業(yè)的發(fā)展有一定的阻礙作用。從目前在實(shí)施代建制的地方情況看，大多代建制企業(yè)均隸屬政府部門管理，雖然按體制改革的要求，代建制企業(yè)在改制，但從整體上看，政企不分，產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制的企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，將極大地阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。

3.4 確定代建項(xiàng)目的范圍。鑒于代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還處于探索階段，如果要將全部政府性投資項(xiàng)目都納入代建范圍，實(shí)施起來難度比較大，亦不利于小項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。因此，政府要確立一定的代建范圍，其中包括使用功能范圍和投資建設(shè)規(guī)模范圍。

4 關(guān)于實(shí)施“代建制”的對策和建議

根據(jù)代建制開展過程中將會遇到的問題，為促進(jìn)我國工程項(xiàng)目代建制的順利實(shí)施、發(fā)展，可從以下方面著手：

4.1 完善法制建設(shè)，確立代建制的法律地位，建議由政府出臺較完善的代建制管理實(shí)施辦法。通過學(xué)習(xí)和借鑒外地開展代建制工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)有關(guān)做法和體會，在辦法中闡明代建單位與委托人及使用單位的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的代建過程。

4.2 應(yīng)以合同管理的形式約定代建各方責(zé)任。合同管理模式有利于約束和規(guī)范代建單位、使用單位的行為，有利于確保項(xiàng)目質(zhì)量和代建效果，因此代建項(xiàng)目都應(yīng)實(shí)行合同管理。使用單位應(yīng)與代建單位訂立《項(xiàng)目委托代建合同》，通過合同方式約定代建各方職責(zé)，制約雙方行為，清晰合理劃分各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，依據(jù)合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

4.3 協(xié)調(diào)處理好部門之間的關(guān)系，依照各自職能分工共同負(fù)責(zé)，做好代建制工作。代建制的推行涉及到多部門，沒有各方的協(xié)調(diào)配合，代建工作難以順利開展。因此，一定要做好部門之間的交流和銜接，協(xié)調(diào)好相關(guān)管理部門之間的關(guān)系。認(rèn)真聽取財(cái)政、建設(shè)等有關(guān)部門的意見，會同其他相關(guān)職能部門共同做好預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目代建制管理辦法的起草工作，切實(shí)協(xié)調(diào)處理好部門之間的分工配合問題，推進(jìn)代建工作的順利開展。

4.4 規(guī)范代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，慎重研究和實(shí)施投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)辦法。如何確定代建取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的問題，應(yīng)該綜合考慮各種因素，如代建項(xiàng)目的建設(shè)難度、工期長短、質(zhì)量要求高低以及代建單位的介入時(shí)點(diǎn)和承擔(dān)的具體責(zé)任等。

5 完善“代建制”，預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗

“有了好的機(jī)制和模式，還必須有完善的實(shí)施辦法，才能取得好的效果。”對于“代建制”，當(dāng)務(wù)之急是要以合同管理的形式約定代建各方的責(zé)任，特別是業(yè)主單位的責(zé)任，堅(jiān)決杜絕業(yè)主單位越權(quán)干預(yù)項(xiàng)目代建單位行為的發(fā)生，并嚴(yán)格要求其按工程進(jìn)度及時(shí)、全額撥付應(yīng)支付的工程款項(xiàng)。在立法時(shí)充分考慮到項(xiàng)目代建中存在的各種‘潛規(guī)則’，并制定切實(shí)可行的應(yīng)對和防范之策，通過完善‘代建制’，堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防‘代建制’實(shí)施中的各種腐敗行為。”要防止‘代建制’成為工程建設(shè)領(lǐng)域違規(guī)行為的遮羞布。

6 結(jié)語

“代建制”為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個(gè)新的課題，也提供了一個(gè)新的舞臺，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠(yuǎn)。相信通過不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場之間的橋梁作用。

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