省(自治區、直轄市)人大常委會如何依法批準單行條例

按照憲法、自治法和立法法的規定，省（自治區、直轄市）人大常委會不僅有制定地方性法規的單獨完整的立法權，而且還兼有批準較大市制定地方性法規和民族自治地方制定單行條例的權力。那么如何行使好這個權力，如何依法批準單行條例。從各省（自治區、直轄市）人大常委會二十多年批準自治地方制定單行條例的實踐來看，很有必要總結、思考；從維護社會主義法制的統一和尊嚴的角度出發，需要認真研討這個問題，以進一步履行好法律賦予省（自治區、直轄市）人大常委會的立法權。

一、批準單行條例不可等同于批準地方性法規

立法法第六十三條規定 ：較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規；第六十六條規定“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點對法律、行政法規的規定作出變通規定。”這些規定是重申憲法和民族區域自治法規定單行條例與地方性法規的制定的原則不同。地方性法規的制定應遵循兩個原則，一是在法律規定的范圍內，根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則；二是不與憲法、法律和行政法規相抵觸的原則。單行條例的制定也有兩個原則，一是依照當地民族的政治、經濟和文化特點的原則；二是可以依法變通法律和行政法規的原則。

制定單行條例是憲法、民族區域自治法和立法法賦予民族自治地方的政治權利；包含著地方性法規不具有的多方面的民族政策。地方性法規的制定權，主要是為了保證地方更好地有效地管理本行政區域內的各種事物，體現的是憲法“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。單行條例的制定權，主要是為了保證民族區域自治機關行使自治權，體現的是憲法規定的“各民族一律平等”的原則。由于單行條例的顯著特點是具有民族性的，在審議時必須首先確認條例是否符合自治民族的特點，這是單行條例的重要的客觀要件，當然也是批準單行條例的重要依據。由于單行條例可以對法律和行政法規進行變通，其變通的規定是否適當，也是單行條例客觀要件之一。批準單行條例是一項政治性很強的工作，是為自治地方依法制定單行條例把好的最后一道審查關，也是驗證省（自治區、直轄市）人大常委會能否依法履行這個權力的具體體現。

因此，在批準單行條例時必須從制定單行條例的原則入手，把握住區分于批準地方性法規的根本不同，批準地方性法規和單行條例絕不能簡單地用同一把尺子來衡量。

二、批準單行條例不可超出法律確定的范圍

在全國人大七屆至十一屆二十五年期間，各省（自治區、直轄市）人大常委會共批準的單行條例三百多部。可以說，凡是自治地方報請批準的單行條例，至今還無一不批準的例子。那么，用法律尺度衡量已批準的單行條例，可以準確地說，其中有些已不屬于法律規定的單行條例的范圍。那么出現這種情況，其追根尋源，即自治地方制定單行條例在認識和理解上出現了一些偏差，而省（自治區、直轄市）人大常委會在審議時也混同于較大市地方性法規，只注意到其內容與上位法是否相抵觸，而忽略了批準單行條例與批準地方性法規的根本區別。

憲法第一百一十六條，民族區域自治法第十九條，立法法第六十六條都明確劃定了制定單行條例范圍，也就是說單行條例的內函是民族特點，其外延是政治、經濟和文化。不具備政治、經濟和文化的外延，不具備民族特點的內函，就不可稱為單行條例，不是單行條例的條例（自治條例除外）又絕對不可以對法律、行政法規的規定作出變通規定。

單行條例是一種特殊的條例，內容與地方性法規不同，其形式上與地方性法規也大不相同。地方性法規的內容是廣泛的，除憲法和立法法規定必須由國家制定法律的以外事項，地方性法規都可以制定；而單行條例的內容是有限的，相對來講是單一的。地方性法規是經有立法權的人大常委會通過，單行條例必須是自治地方人民代表大會通過，但事實上自治地方的人民代表大會通過的條例不都是單行條例。法律只賦予了省人大常委會批準自治地方的自治條例和單行條例，批準其范圍以外的條例是擴大了批準權，是與法律相悖的，這是一個原則問題，無可非議。另外，我們還必須清醒地認識到，無意識擴大了批準權，在無形當中也是發出了錯誤的信號，客觀上又導引了自治地方擴大了立法權限，如此循環發展，會使制定單行條例的工作逐漸偏離了法制軌道，這無益于法制建設，作為省（自治區、直轄市）行政區域的權力機關不應小視。

三、批準單行條例應當體現自治法精神

自治州、自治縣制定的單行條例報省（自治區、直轄市）人大常委會批準后生效是法定程序，同時也是省（自治區、直轄市）人大常委會貫徹民族區域自治法的具體體現。但這并不意味著只是用批準與不批準來衡量，而是在審議中如何掌握和落實好黨的民族政策，在單行條例中如何體現自治法的精神。

單行條例論其實質只包含兩方面內容：一是具有民族特點的；二是對法律法規的規定進行變通的。前者我國目前有幾百部，而后者卻是廖廖無幾。有些具有自治民族特點的，而在單行條例中體現自治權的內容較少，至于變通的規定更是很難實現。按照立法程序，單行條例草案往往在報送上級政府相關部門征求意見時，自治法一些有關對自治地方給予優惠和照顧的內容很難得到認可，對法律、行政法規可以變通的具體條款更是難以立足。還有些在自治地方報請批準的單行條例中是可以商議的條款，但只要是相關部門不同意，在審議中也是多數要求修改，甚至完全被刪除。

自治地方制定單行條例是對我國法律體系的一項重要的補充；是尊重自治民族的政治，維護自治地方的利益，傳承自治民族的文化，發展自治地方經濟的一項重大的立法措施。上級政府相關部門對自治地方依法制定單行條例還缺乏足夠的認識，多數是用政府規章、文件或是部門規定的“模具”來“盛裝”單行條例的內容，有“棱角”的條款很難“入內”，而省（自治區、直轄市）人大常委會在審議時也往往忽略了單行條例的特殊性。筆者從多年民族立法體會中有一言之見：單行條例中凡是涉及自治民族特點的條款，只能幫助完善，絕對不可輕易刪減；單行條例中凡是涉及上級相關部門權益的內容，只能幫助協調，不可輕易否認；單行條例中凡是涉及變通的問題，不可只注重相關部門的不同意見，應當按照法律規定的變通原則來衡量，只要是符合變通的范圍，就要認真研究；只要變通的適當就要加以確認。

立法法第六十三條規定，“省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸，應當在四個月內予以批準。”立法法第六十六條規定“自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。”

這兩種有時間限定和無時間限定的區別，也充分說明了對省（自治區、直轄市）人大常委會批準單行條例給予了更大的空間，對審議單行條例的具體條款更應持慎重的態度，對有些爭議較大的事項以及涉及民族政策的條款不應急于下定論。既要充分聽取自治地方的意見，又要注重相關部門的不同意見，一次會議難以決定的，也可以繼續協調暫不批準，待下一次會議再確定。條例所涉及的相關部門，一是可以請到常委會上進行說明；二是也可以會后委托省人大專門委員會與其進行溝通協調；三是對達不成一致的重大問題，常委會應依照憲法、自治法和立法法的規定以及各省（自治區、直轄市）貫徹執行民族區域自治法的實際情況作出決定。因為批準單行條例審查其內容是法律賦予省（自治區、直轄市）人大常委會的立法權，而并非簡單的履行程序。也可以說，在批準后的單行條例中如果沒有自治民族特點的內容，沒有體現自治權的條款，沒有自治法對自治地方的若干特殊照顧的規定，那么，雖然符合法律程序，具有法律效力，但在實施中也沒有任何實質性的意義。

（作者單位：吉林省人大民族僑務外事委員會）