校車安全:教育的使命與政府的責(zé)任

【摘 要】解決校車問題，就校車論校車是不夠的，應(yīng)該將它放到教育系統(tǒng)和整個社會系統(tǒng)中統(tǒng)籌考慮。從“物品效用的可分性”這一自然屬性看，校車不是公共物品，但是從體現(xiàn)“個人自由”“社會公正”等社會屬性看，校車是政府的責(zé)任。財政投入不足直接導(dǎo)致校車事件的產(chǎn)生，均衡配置教育資源是解決校車問題的必要前提。今天中國校車的問題是教育的問題，更是社會的問題，解決這一系列問題的根本在于建立憲政秩序。

【關(guān)鍵詞】校車安全 教育 使命 政府 責(zé)任

似乎一夜之間，之前人們鮮有談及的校車問題，一下子成為社會關(guān)注的焦點，也成為中國政府議事日程上的重要問題。那些接送學(xué)生車輛發(fā)生事故的原因既有車（質(zhì)量）的原因，也有人（駕駛員、教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、政府領(lǐng)導(dǎo)）的原因，甚至還有自然（天氣、道路）的原因等。但是如果僅僅針對這些具體原因，最終可能非但解決不了問題，還會制造出更多新問題，此之所謂“折騰”。想不折騰，就得回到原點，將它放到教育系統(tǒng)和整個社會系統(tǒng)中統(tǒng)籌考慮。

一、校車不是公共物品，卻是政府的責(zé)任

公共管理理論把社會產(chǎn)品劃分為“公共物品”和“私人物品”。薩繆爾森這樣區(qū)分公共物品與私人物品：“公共物品是這樣一些物品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個社區(qū)里。相比之下，私人物品是這樣一些產(chǎn)品，它們能分割開來并可分別地提供給不同的個人，也不帶給他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效地加以分配。”[1] 也就是說，“公共物品”由政府和非營利性社會機(jī)構(gòu)等公共部門來向社會提供，而“私人物品”由市場向社會提供。所以說，政府埋單的一個邏輯前提是，這個“單”上列出的物品應(yīng)當(dāng)是公共物品。換言之，如果是私人物品或者準(zhǔn)公共物品，政府就不應(yīng)該埋單或者只應(yīng)該部分埋單。

1．從自然屬性看，校車不是公共物品

從“物品效用的可分性”這一自然屬性的角度看，不同于政府、國防、立法、司法等“純公共物品”，公路、公共交通（包括校車）、公園、圖書館、學(xué)校，只能被看作是“準(zhǔn)公共物品”。校車作為一種準(zhǔn)公共物品，在消費方面具有爭奪性和排斥性。

第一，消費中的爭奪性，即你坐校車可能會導(dǎo)致其他想坐校車的人坐不了校車。這一現(xiàn)象在世界上很多國家（包括發(fā)達(dá)國家）都比較普遍，在目前我國校車總體上供給不足的情況下，消費中的爭奪性就更加明顯了。甘肅正寧縣榆林子鎮(zhèn)“11·16”特大交通事故發(fā)生后，面對記者，村民道出了自己的無奈：“幼兒園校車超載的事早就有了，反映了，沒用，鎮(zhèn)子上只有一個幼兒園，我們也沒辦法，不然孩子就上不了幼兒園了。”頻頻出事故的校車，基本上都是一般巴士客車，不規(guī)范，有重大安全隱患。這和正式的校車有很大的區(qū)別。目前，我國使用真正的專用校車的地區(qū)還是少數(shù)，大部分地區(qū)還是“山寨校車”和標(biāo)準(zhǔn)校車混雜運(yùn)營，包括微客、普通公路客車、公交車等。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年我國有超過1.85萬14歲以下兒童死于交通安全事故，約有9000萬學(xué)生需要乘坐安全規(guī)范的校車，專業(yè)校車的市場容量將超過100萬輛。然而截至2009年底，我國專業(yè)校車實際銷售量僅為900輛。偌大的中國，校車卻如此稀缺。[2]

第二，消費中具有排斥性，這意味著不是每個人都能無償?shù)刈＼嚕挥邢劝磧r付款（或者用其他方式支付一定成本），才能有資格坐校車。例如英國在校車費用方面，私立學(xué)校由家長承擔(dān)，公立學(xué)校的租車費用由各地方政府承擔(dān)，學(xué)生乘車費用由家長支付，通常使用較優(yōu)惠的學(xué)期卡。此外，符合條件的低收入家庭兒童可免費乘坐校車。日本很多地方的學(xué)生可以免費搭乘校車，但也有部分地區(qū)出于成本以及財政壓力等考慮，規(guī)定乘坐校車要付費。[3]

2．從社會屬性看，校車是政府的責(zé)任

但是，也有全部由政府“包下來”的。例如在美國，校車是義務(wù)教育的重要組成部分，中小學(xué)生的運(yùn)輸費用被列入教育預(yù)算，由各州下?lián)艿绞校h），再由市（縣）下?lián)艿綄W(xué)校，由學(xué)校集中統(tǒng)一購買校車，并管理和聘用司機(jī)，學(xué)生免費乘坐校車。當(dāng)然，這種政府包下來的做法，并不是就意味著校車已經(jīng)成為公共物品。實際上，別說校車，就算是義務(wù)教育，是屬于公共物品還是屬于私人物品，這都是經(jīng)濟(jì)學(xué)界長期以來爭論不休的熱點話題，到目前還沒有定論。簡言之，政府等公共部門提供教育與其說是出于“教育是一種公共物品”的考慮，不如說是出于“教育對社會的重要性”的考慮；與其說依據(jù)的是教育的“自然屬性”，不如說強(qiáng)調(diào)的是教育的“社會屬性”。

同時，教育是一個涉及社會公平的敏感領(lǐng)域，是關(guān)涉社會公平的底線。因此，教育的社會地位的界定，就不僅僅是由這個物品的固有屬性和市場所能決定的，社會不同群體之間的協(xié)調(diào)、協(xié)商和博弈就成為舉足輕重的因素。而這種博弈的結(jié)果也就決定了教育是何種程度的“公共物品”或“私人物品”。在此基礎(chǔ)上，公共部門的介入也就順理成章。這里面有經(jīng)濟(jì)利益的考慮，但更多的卻是遵循人道主義原則，從個人基本權(quán)利、社會公平正義的角度進(jìn)行的權(quán)衡，公共部門對婦女、兒童、老人、殘疾人、貧困者等弱勢群體的責(zé)任，也主要是出于這個原因。

具體到教育投入方面，之所以要讓政府為教育埋單，是因為任何社會總是存在著一定的貧富差距，如果政府不管教育費用，誰有錢誰上學(xué)，那么未來的國家棟梁、社會精英就只能從富裕家庭子女中挑選，大批來自于貧困家庭的兒童就會失去向社會上層流動的機(jī)會，這不僅對一個國家而言是重大損失，而且從根本上違背了“人人生而平等”的理念。面對這種情況，只能由政府出面，通過國家財政解決寒門子弟受教育的問題。

就校車而言，作為特種運(yùn)輸工具，如同消防車等公益特種車輛，校車的社會屬性使其不能完全市場化，國家財政應(yīng)該對此有公益投入。受服務(wù)群體學(xué)生的特殊地位決定，校車運(yùn)營的安全度，應(yīng)該高于市場運(yùn)輸業(yè)。要做到這點，就需要政府強(qiáng)制干預(yù)，將校車并入特種公交體系。校車司機(jī)納入政府事業(yè)編制，但可進(jìn)行企業(yè)管理，并要依法制定嚴(yán)格的運(yùn)營制度與責(zé)任追究機(jī)制。校車應(yīng)該由中央政府委托具有生產(chǎn)資質(zhì)的大型國有汽車企業(yè)，在嚴(yán)格的監(jiān)督下進(jìn)行生產(chǎn)，并且由民營檢測機(jī)構(gòu)復(fù)檢。

二、校車有問題，是教育的問題

很多人分析解決校車問題存在的原因，看到了交通基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善，路面行駛隱患大；某些主管部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)生家長對校車安全思想認(rèn)識嚴(yán)重匱乏；校車司機(jī)交通安全法規(guī)意識淡薄；大霧天氣、道路不平，導(dǎo)致司機(jī)遇到緊急情況處置不力等。這些都是導(dǎo)致校車事件的原因，但是，在這些原因背后，還有更深層次的原因。

1．財政投入不足直接導(dǎo)致校車事件的產(chǎn)生

從“有益物品”的角度看，政府應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)所有適齡兒童平等地受教育權(quán)利提供服務(wù)，這包括了為兒童提供安全的交通運(yùn)輸保障。不過，“安全的交通運(yùn)輸保障”可以通過多種途徑來實現(xiàn)，例如英國中小學(xué)生上下學(xué)交通方式較為多樣化，主要包括走路、騎車、公共交通、校車和私家車，其中使用校車的中小學(xué)生不到10%。英國政府鼓勵家長讓孩子使用前4種方式上下學(xué)，而盡量少用私家車接送孩子，以減少馬路擁堵，降低二氧化碳排放，從而保護(hù)環(huán)境。[4]

與英國服務(wù)型政府的舉措相比，中國政府之前處理這類問題的舉措通常是“兩手抓”：一手抓緊鐵棍子，嚴(yán)厲打擊、“依法取締”一切“黑校車”；一手抓緊錢袋子，四處叫窮，堅決不出錢。在校車事件未引起全國關(guān)注時，曾有人大代表提交校車安全議案，但被教育部以“費用太大”擋了回去。[5] 資金匱乏已經(jīng)成為制約一些地方推行安全校車的瓶頸。

就校車事件本身而言，解決之道在于依照政府主導(dǎo)的原則，政府切實保障對校車的投入，為急需校車的中小學(xué)、幼兒園提供安全牢固的校車；同時，建立政府、學(xué)校、家長、社會共同參與的安全監(jiān)管體系，這是理順權(quán)責(zé)關(guān)系之后的新的“兩手抓”：一手抓校車投入，一手抓安全監(jiān)管。最近的校車事件發(fā)生后，溫家寶總理表態(tài)：一個月拿出條例，校車資金財政出。可以說與之前的做法比較，這是一個進(jìn)步。

實際上，發(fā)生在我國農(nóng)村地區(qū)的校車安全問題，直接原因在于財政投入不足，最后導(dǎo)致不合格校車、黑校車泛濫。如果政府部門不加大投入，僅僅在安全監(jiān)管上做文章，其結(jié)果只有兩個，一是學(xué)生、家長、學(xué)校、社會大家“遵章守紀(jì)”，在“沒有條件”的情況下，學(xué)生徒步上學(xué)，在城市還可以擠公交車，而在一些山區(qū)，則只能每天來回跋涉幾公里甚至十幾公里；二是“嚴(yán)打”、監(jiān)管風(fēng)頭過后，私車黑車死灰復(fù)燃，家長無法忍受孩子長途跋涉之苦，出錢找私車接送孩子，一切又恢復(fù)到原點。結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，符合我國現(xiàn)實的選擇是，對于中西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的校車，由中央財政統(tǒng)一出資購買校車，當(dāng)?shù)刎斦ㄊ　⑹姓┴?fù)責(zé)校車日常運(yùn)行經(jīng)費；對于大中城市郊區(qū)學(xué)校的校車，由省財政負(fù)責(zé)出資購買校車，學(xué)校和家長分?jǐn)傔\(yùn)行費用。在解決上述地區(qū)的校車問題之后，進(jìn)一步從城市公共交通保障出發(fā)，將中小學(xué)校車納入考慮。[6]

2．均衡配置教育資源是解決校車問題的必要前提

著名管理學(xué)家彼得·圣吉提出“系統(tǒng)邊界原理”：“我們應(yīng)該研究的互動因素，應(yīng)該是那些跟要解決的問題相關(guān)的因素，而不是以我們的組織或系統(tǒng)中，因功能而劃分的人為界限為出發(fā)點。”[7] 通過這種系統(tǒng)思考，我們可以“看見整體”。要解決校車問題，必須加大財政投入。但是，如果僅僅停留于此，忽視校車事件背后的教育資源配置問題，那就是對“解決的問題相關(guān)的因素”的忽視，最終無法有效地解決問題。

有一種觀點認(rèn)為，學(xué)生就近入學(xué)似乎是一種解決問題的辦法，這既方便學(xué)生上學(xué)和家長接送，又不需要大規(guī)模配備校車，還減輕了學(xué)校的負(fù)擔(dān)和社會的壓力。[8] 但是，就近入學(xué)是要有前提的。在許多國家，公辦義務(wù)教育也有社區(qū)內(nèi)入學(xué)的規(guī)定，但同時也立法保證各社區(qū)教育資源的平等。如印度就規(guī)定公辦小學(xué)教師與管理人員都實行輪換制，以消除教育資源集中于某些“特殊學(xué)校”的現(xiàn)象。沒有這些前提，是談不上“就近入學(xué)”的。眾所周知，如今的“重點學(xué)校”將其控制的優(yōu)質(zhì)教育資源轉(zhuǎn)化成為“創(chuàng)收”的手段乃至變相賄賂官員的手段，這已經(jīng)不是什么秘密。

所以說，解決校車問題時當(dāng)然要關(guān)注校車，但又不能僅僅盯住校車。因為校車問題本身只是教育問題的一個部分，而且進(jìn)一步說，校車上的問題，根子在于教育問題。中國缺乏校車制度，沒有規(guī)定也沒有立法，中國的校車還處于一種自發(fā)的狀態(tài)。原來農(nóng)村上小學(xué)和幼兒園是就近入學(xué)，不需要校車，這些年由于實行撤點并校和集中舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園使得上學(xué)遠(yuǎn)了，開始需要校車。城市間校車需求主要是由于擇校造成的居住地點和學(xué)校之間的距離增大。可以說，導(dǎo)致校車問題的根源在于教育資源配置不合理，均衡教育資源才是解決校車問題的治本之道。

要實現(xiàn)教育資源的均衡，前提是保證教育經(jīng)費的投入，關(guān)鍵在于取消重點學(xué)校和非重點學(xué)校。但我們國家在這兩個重要問題上均止步不前，從而導(dǎo)致了校車問題的一再產(chǎn)生。這迫使我們意識到，教育有問題，但不是教育問題，教育問題的根源在教育之外。

三、教育有問題，但不是教育問題

1．校車問題歸根結(jié)底是社會問題

我們知道，日本校車制度在經(jīng)營上一般有兩種模式：一是由地方政府購買車輛作為專門的校車使用，并招聘校車司機(jī)；二是地方政府或?qū)W校與交通公司簽訂合同，將接送學(xué)生上下學(xué)的任務(wù)委托給對方。[9] 但不管哪一種經(jīng)營模式，都是經(jīng)過議會審核并通過，從而獲得合法性，校車司機(jī)和受委托的交通公司都要接受地方教育委員會的管理和監(jiān)督。不僅在校車問題上，而是在所有問題上，政府的每一筆錢，收多少，怎么收，用多少，怎么用，都要一清二楚，明明白白。很多發(fā)達(dá)國家在法律中明確地規(guī)定了納稅人有權(quán)知道稅收是如何開支的，通過法律明確規(guī)定了或者以判例形式確定了納稅人對稅款支出及用途的監(jiān)督管理權(quán)。

不管是加大校車經(jīng)費投入，還是均衡教育資源，都是“干大事”，干大事就得“花錢”，政府要花錢，就得先征稅。眾所周知，稅收具有強(qiáng)迫性。征稅意味著納稅人部分財產(chǎn)權(quán)被政治權(quán)力所剝奪，但這種“剝奪”的權(quán)力，并不是國家或政府“天然”就擁有的。在民主法治的社會里，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。于是，國家與納稅人之間的關(guān)系，就很像是市場上的交易者，體現(xiàn)的是一種利益交換、平等互惠的關(guān)系。既然雙方是一種平等的法律關(guān)系，對稅收的征用和使用也就不能只由政府自家說了算，而是必須事先取得另一方——納稅人的同意、許可，并接受其監(jiān)督。

在建立了憲政秩序的國家，這些問題是政府財政行為的一個自明的前提，所以不需要討論。但是在今天的中國，正是因為缺少這樣的理念機(jī)制，在絕對權(quán)力之下，沒有權(quán)力之間的分立與制衡，沒有權(quán)責(zé)對應(yīng)的現(xiàn)代政府和科學(xué)民主的決策機(jī)制，憲法規(guī)定的公民的知情、參與、決策與監(jiān)督等權(quán)利得不到保障，我們看到今天中國的諸多亂象：一方面，政府缺錢，“到20世紀(jì)末財政性教育經(jīng)費投入占GDP的4%”這個目標(biāo)自1993年提出，至今都沒有實現(xiàn)；另一方面，政府的錢多得花不完，尤其是政府部門的“年終突擊花錢”，已經(jīng)成為公開的秘密。如果納稅人在稅收課征中民主參與、管理權(quán)利以及在稅收支出中享有支出和用途的民主監(jiān)督管理權(quán)得不到保證，政府“好心辦壞事”“拆了東墻補(bǔ)西墻”“按下葫蘆起了瓢”這樣的事情就不會消失，人民的權(quán)益也最終得不到保障，發(fā)生校車事件也就是必然的了。

2．解決校車問題的根本在于憲政秩序的建立

對于當(dāng)代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的基礎(chǔ)和前提。良好的憲政秩序意味著法治權(quán)威的確立、政府合法性的建立、政府治理體系的穩(wěn)定、政府過程的有序等。[10] 要保障學(xué)生的生命安全，必須建立憲政秩序，理清政府、學(xué)校的關(guān)系，清晰界定政府舉辦教育的權(quán)利與義務(wù)，以及學(xué)校辦學(xué)者的權(quán)利和義務(wù)，打破教育資源的壟斷，建立教育的市場競爭機(jī)制，推進(jìn)教育的科學(xué)民主決策，真正全面落實基礎(chǔ)教育校本管理、高等教育自主辦學(xué)，完善受教育者和公眾參與管理、決策、監(jiān)督的體系。就校車事件折射出的憲政秩序建設(shè)而言，我們可以朝“權(quán)”“責(zé)”兩個基本方面努力。

第一，在公共問題的決策和執(zhí)行過程中保證公民權(quán)利的行使。《 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出，“要建立健全教職工代表大會制度，不斷完善科學(xué)民主決策機(jī)制”，“建立中小學(xué)家長委員會”，“引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督”。應(yīng)當(dāng)建立由教師、家長、社區(qū)代表組成的教育委員會，對學(xué)校及周邊的安全做出相關(guān)決策，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)落實、執(zhí)行，并根據(jù)執(zhí)行情況問責(zé)。

第二，根據(jù)權(quán)責(zé)對應(yīng)的原則建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。權(quán)責(zé)對應(yīng)是現(xiàn)代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運(yùn)行的關(guān)鍵。在現(xiàn)代社會，權(quán)責(zé)對應(yīng)是通過民主憲政的制度安排來實現(xiàn)的，公共權(quán)力由公民自由選擇、授予，權(quán)力與責(zé)任的邊界由憲法界定，并定期接受選民的調(diào)節(jié)。為了切實解決校車事故這種問題，組織獨立的調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查十分必要。調(diào)查成員應(yīng)當(dāng)包括政府監(jiān)察部門官員、人大機(jī)構(gòu)、教師代表、學(xué)生代表、新聞媒體，把校方、交管及其他相關(guān)部門作為調(diào)查的對象，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，追究相關(guān)部門以及人員的責(zé)任。

（作者單位：浙江警察學(xué)院社會科學(xué)部，浙江 杭州， 310053）

【注：本文系2011年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“橋梁與屏障：教育影響社會分層研究”（項目編號：11YJC880011）及浙江省教育廳科研項目“從社會分層角度審視教育公平與效率問題”（項目編號：Y201120487）的階段性研究成果。】

參考文獻(xiàn)：

［1］［美］保羅·薩繆爾森，［美］威廉·D·諾德豪斯．經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）［M］．胡代光，譯．北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996．

［2］佚名．核載9人怎能裝下64人？17名“小博士”命喪校車！［N］．溫州都市報，2011-11-17．

［3］［4］［9］柳絲．盤點美英日校車管理經(jīng)驗 美法律保障校車優(yōu)先權(quán)［N］．經(jīng)濟(jì)參考報，2011-11-29．

［5］張璐晶．人大代表曾提交校車安全議案 教育部稱費用太大［N］．中國經(jīng)濟(jì)周刊，2011-11-29．

［6］熊丙奇．建校車安全制度可分步驟推進(jìn)［OL］．http://blog.qq.com/qzone/622007992/1322094084.htm，2011-11-24．

［7］［美］彼得·圣吉．第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)［M］．郭進(jìn)隆，譯．上海：上海三聯(lián)書店，1998．

［8］屠晨昕．教育的現(xiàn)實距離理想有多遠(yuǎn)［N］．錢江晚報，2011-12-11．

［10］張成福，黨秀云．公共管理學(xué)（修訂版）［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2007．