成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的核心是還權(quán)賦能

為適應(yīng)城市化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)需要，2008年，成都率先在農(nóng)村開展產(chǎn)權(quán)制度改革。成都市雙流縣瓦窯村土地確權(quán)工作啟動(dòng)起來(lái)，一度因土地、房產(chǎn)權(quán)屬混亂，難以厘清，無(wú)法推進(jìn)，最后村民們推選出信得過(guò)的代表成立村民議事會(huì)，由他們?nèi)霊粽{(diào)查、實(shí)地測(cè)量、調(diào)解糾紛，最終解決了確權(quán)難題。

成立村民議事會(huì)，這是成都在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景下構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制的一個(gè)縮影。

瓦窯村距離成都市19公里，全村700多戶2500多人。2008年5月瓦窯村完成了確權(quán)頒證，確定了每戶的土地、房屋面積，長(zhǎng)期固化，辦理了全套產(chǎn)權(quán)證明。確權(quán)后，土地從此“生不增、死不減”，不再調(diào)整。之后不論征用還是流轉(zhuǎn)，都遵循“占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”的原則，收益不再集體平分，而是歸農(nóng)戶本人。長(zhǎng)期不變的土地使用權(quán)和土地確權(quán)，將土地權(quán)利還給了農(nóng)民。

當(dāng)農(nóng)民的資產(chǎn)能產(chǎn)生更高價(jià)值的時(shí)候，就需要新的機(jī)制來(lái)保障農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)、自主權(quán)。瓦窯村的村民議事會(huì)正是在確權(quán)的過(guò)程中，從民間自發(fā)產(chǎn)生的。2008年確權(quán)工作剛啟動(dòng)時(shí)，該村一度矛盾重重，無(wú)法推進(jìn)。幾十年來(lái)農(nóng)村的土地、房屋經(jīng)歷了無(wú)數(shù)次變動(dòng)，權(quán)屬混亂，難以厘清。最后，農(nóng)民自己想出了辦法，他們推選出一些他們心中有威望、信得過(guò)的代表，入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、調(diào)解糾紛，最終解決了確權(quán)難題。由此，產(chǎn)生了村民議事會(huì)。瓦窯村1組議事會(huì)有議事員6人。玫瑰天堂和錦繡城兩家公司租用了他們的土地，每年有60萬(wàn)元出租款。這些款項(xiàng)如何在70家農(nóng)戶中分配，是村民議事會(huì)討論的內(nèi)容。討論結(jié)果議事員要簽字、按手印，張貼出來(lái)征求全組村民意見。

在土地整理和自治的基礎(chǔ)上，農(nóng)民開始享有均等化的公共服務(wù)。在瓦窯村，農(nóng)民住宅建設(shè)有統(tǒng)建房和自建房，前者是由政府統(tǒng)一建設(shè)的田園詩(shī)驛小區(qū)，人均35平方米，直接拆舊房住新房，舊房多余面積按照政策標(biāo)準(zhǔn)賠付現(xiàn)金，農(nóng)民直接人住；后者是由政府統(tǒng)一規(guī)劃新農(nóng)村，先按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)舊房進(jìn)行賠付，再按照每人35平方米劃給新建房土地，由農(nóng)民自己建房。如今，80％的瓦窯村村民住進(jìn)了小區(qū)和新村。小區(qū)和新村的外觀風(fēng)貌、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)由政府解決。拆遷、補(bǔ)償、建新區(qū)的資金主要來(lái)自兩個(gè)途徑：一是土地流轉(zhuǎn)后的租金收入，二是土地整治后多出來(lái)的土地形成的收入。

通過(guò)土地整理，瓦窯村基本達(dá)到了村容整潔，道路、通信、環(huán)境、垃圾處理等公共服務(wù)均等化。農(nóng)民通過(guò)土地整治，不僅有固定的土地出租收入，而且每年有l(wèi)萬(wàn)元左右的打工收入。村組兩級(jí)成立村民議事會(huì)，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)自治管理。雖然農(nóng)民住進(jìn)小區(qū)生活成本增加，但是和以前種地比較，還是收入增加更多。

在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，成都市有城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，新農(nóng)村合作醫(yī)療。2008年，成都市還推出了“耕保基金”制度。只要農(nóng)民保護(hù)好自己的耕地，政府就每年發(fā)給每畝300～400元的耕保基金，專項(xiàng)用于購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，以解決農(nóng)民部分保費(fèi)，同時(shí)也保護(hù)了耕地。目前，瓦窯村98％的村民參加了新農(nóng)合醫(yī)保。

通過(guò)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，瓦窯村農(nóng)民的生活之所以發(fā)生了如此巨大的變化，主要是因?yàn)橥恋卣頌橥脸诹鬓D(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，使土地釋放出了更高的價(jià)值。以前，農(nóng)民的土地和房屋無(wú)法流動(dòng)，也就無(wú)法產(chǎn)生更高的價(jià)值。農(nóng)民僅僅靠種地，既無(wú)力轉(zhuǎn)向更集約利用土地，也無(wú)法轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化居住模式。瓦窯村的農(nóng)民，事實(shí)上是通過(guò)對(duì)宅基地的整治，使自己獲得了改善生活的資本。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的實(shí)踐，使農(nóng)民真正嘗到了甜頭。因此，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，瓦窯村村民做出了一個(gè)大膽突破：2009年5月，瓦窯村1組的農(nóng)戶以按手印的方式，決議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，由以前規(guī)定的30年改為“長(zhǎng)久不變”。此份安滿手印的決議，如今已被中國(guó)革命歷史博物館收藏，并和30多年前開啟包產(chǎn)到戶的安徽省風(fēng)陽(yáng)縣小崗村的手印協(xié)議收藏在一起。

土地確權(quán)不僅使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了明確，也意味著把財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)還給了每家農(nóng)戶。農(nóng)民有權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，村集體不能再像過(guò)去那樣，代農(nóng)戶做主。確權(quán)后，每家的土地權(quán)屬很清晰，出租價(jià)格也是農(nóng)民派代表直接和企業(yè)談，每畝地租金按500公斤大米的市場(chǎng)價(jià)計(jì)算，隨行就市，農(nóng)民不吃虧。

成都市副市長(zhǎng)孫平認(rèn)為，成都的改革就是讓農(nóng)民當(dāng)家做主。只有農(nóng)民都有權(quán)決定自己未來(lái)的發(fā)展走向，他們的權(quán)利才真正落實(shí)了。成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的核心就是四個(gè)字：還權(quán)賦能。

把權(quán)利還給農(nóng)民，首先，是把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利還給他們，而且是長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民有了恒產(chǎn)，就可以依靠自己的力量來(lái)解決自己的問(wèn)題。其次，通過(guò)村民議事會(huì)把社會(huì)管理權(quán)還給農(nóng)民。農(nóng)民不僅有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且有了社會(huì)管理權(quán)。這些權(quán)利結(jié)合在一起，農(nóng)村就會(huì)發(fā)生很大的變化。再次，農(nóng)民有了醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是還農(nóng)民以社會(huì)保障權(quán)。過(guò)去那種認(rèn)為農(nóng)民的承包地，就是他們的社會(huì)保障的看法，這是片面的。

當(dāng)農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)治理權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的時(shí)候，農(nóng)民才具有了一個(gè)完整的人的權(quán)利，真正使“農(nóng)民”成為一種職業(yè)，而不是一種身份。其實(shí)，這些權(quán)利本來(lái)都是農(nóng)民的。由于歷史的原因，農(nóng)民的權(quán)利由具體的變成了抽象的。現(xiàn)在，農(nóng)民有了這些具體的權(quán)利，就可以按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，擁有改變自己生活和生產(chǎn)狀況的能力。

我國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村改革，就是要把被扭曲的東西回歸到本身應(yīng)有的正常狀態(tài)，讓規(guī)律發(fā)揮作用。這樣，整個(gè)社會(huì)就會(huì)進(jìn)發(fā)出驚人的創(chuàng)造力。這就是體制機(jī)制的作用。人還是這些人，土地還是這片土地，但是方式不一樣，制度安排不一樣，它的走向就會(huì)完全不一樣。