成都城鄉統籌綜合改革的核心是還權賦能

為適應城市化進程和土地流轉需要，2008年，成都率先在農村開展產權制度改革。成都市雙流縣瓦窯村土地確權工作啟動起來，一度因土地、房產權屬混亂，難以厘清，無法推進，最后村民們推選出信得過的代表成立村民議事會，由他們入戶調查、實地測量、調解糾紛，最終解決了確權難題。

成立村民議事會，這是成都在實施城鄉統籌大背景下構建新型村級治理機制的一個縮影。

瓦窯村距離成都市19公里，全村700多戶2500多人。2008年5月瓦窯村完成了確權頒證，確定了每戶的土地、房屋面積，長期固化，辦理了全套產權證明。確權后，土地從此“生不增、死不減”，不再調整。之后不論征用還是流轉，都遵循“占誰補誰”的原則，收益不再集體平分，而是歸農戶本人。長期不變的土地使用權和土地確權，將土地權利還給了農民。

當農民的資產能產生更高價值的時候，就需要新的機制來保障農民的話語權、自主權。瓦窯村的村民議事會正是在確權的過程中，從民間自發產生的。2008年確權工作剛啟動時，該村一度矛盾重重，無法推進。幾十年來農村的土地、房屋經歷了無數次變動，權屬混亂，難以厘清。最后，農民自己想出了辦法，他們推選出一些他們心中有威望、信得過的代表，入戶調查、實地測量、調解糾紛，最終解決了確權難題。由此，產生了村民議事會。瓦窯村1組議事會有議事員6人。玫瑰天堂和錦繡城兩家公司租用了他們的土地，每年有60萬元出租款。這些款項如何在70家農戶中分配，是村民議事會討論的內容。討論結果議事員要簽字、按手印，張貼出來征求全組村民意見。

在土地整理和自治的基礎上，農民開始享有均等化的公共服務。在瓦窯村，農民住宅建設有統建房和自建房，前者是由政府統一建設的田園詩驛小區，人均35平方米，直接拆舊房住新房，舊房多余面積按照政策標準賠付現金，農民直接人住；后者是由政府統一規劃新農村，先按照標準對舊房進行賠付，再按照每人35平方米劃給新建房土地，由農民自己建房。如今，80％的瓦窯村村民住進了小區和新村。小區和新村的外觀風貌、公共基礎設施、公共服務由政府解決。拆遷、補償、建新區的資金主要來自兩個途徑：一是土地流轉后的租金收入，二是土地整治后多出來的土地形成的收入。

通過土地整理，瓦窯村基本達到了村容整潔，道路、通信、環境、垃圾處理等公共服務均等化。農民通過土地整治，不僅有固定的土地出租收入，而且每年有l萬元左右的打工收入。村組兩級成立村民議事會，實行農村社區自治管理。雖然農民住進小區生活成本增加，但是和以前種地比較，還是收入增加更多。

在養老和醫療保險方面，成都市有城鄉養老保險，新農村合作醫療。2008年，成都市還推出了“耕保基金”制度。只要農民保護好自己的耕地，政府就每年發給每畝300～400元的耕保基金，專項用于購買養老保險，以解決農民部分保費，同時也保護了耕地。目前，瓦窯村98％的村民參加了新農合醫保。

通過調查可以發現，瓦窯村農民的生活之所以發生了如此巨大的變化，主要是因為土地整理為土弛流轉創造了條件，使土地釋放出了更高的價值。以前，農民的土地和房屋無法流動，也就無法產生更高的價值。農民僅僅靠種地，既無力轉向更集約利用土地，也無法轉向現代化居住模式。瓦窯村的農民，事實上是通過對宅基地的整治，使自己獲得了改善生活的資本。

城鄉統籌綜合改革的實踐，使農民真正嘗到了甜頭。因此，在確權的基礎上，瓦窯村村民做出了一個大膽突破：2009年5月，瓦窯村1組的農戶以按手印的方式，決議將土地承包經營權期限，由以前規定的30年改為“長久不變”。此份安滿手印的決議，如今已被中國革命歷史博物館收藏，并和30多年前開啟包產到戶的安徽省風陽縣小崗村的手印協議收藏在一起。

土地確權不僅使農民的財產權得到了明確，也意味著把財產的處置權還給了每家農戶。農民有權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式進行土地流轉，村集體不能再像過去那樣，代農戶做主。確權后，每家的土地權屬很清晰，出租價格也是農民派代表直接和企業談，每畝地租金按500公斤大米的市場價計算，隨行就市，農民不吃虧。

成都市副市長孫平認為，成都的改革就是讓農民當家做主。只有農民都有權決定自己未來的發展走向，他們的權利才真正落實了。成都市城鄉統籌綜合改革的核心就是四個字：還權賦能。

把權利還給農民，首先，是把農民的財產權利還給他們，而且是長期的財產權。農民有了恒產，就可以依靠自己的力量來解決自己的問題。其次，通過村民議事會把社會管理權還給農民。農民不僅有了財產權，而且有了社會管理權。這些權利結合在一起，農村就會發生很大的變化。再次，農民有了醫療保險、養老保險，這是還農民以社會保障權。過去那種認為農民的承包地，就是他們的社會保障的看法，這是片面的。

當農民有了財產權、社會治理權、社會保障權的時候，農民才具有了一個完整的人的權利，真正使“農民”成為一種職業，而不是一種身份。其實，這些權利本來都是農民的。由于歷史的原因，農民的權利由具體的變成了抽象的。現在，農民有了這些具體的權利，就可以按經濟規律和社會規律，擁有改變自己生活和生產狀況的能力。

我國進行的經濟體制改革和農村改革，就是要把被扭曲的東西回歸到本身應有的正常狀態，讓規律發揮作用。這樣，整個社會就會進發出驚人的創造力。這就是體制機制的作用。人還是這些人，土地還是這片土地，但是方式不一樣，制度安排不一樣，它的走向就會完全不一樣。