上海市浦東新區(qū):一村一個(gè)“小憲法”

2012年春節(jié)，顧棟良過(guò)得很太平。而往年從元旦到春節(jié)，是他最頭疼的日子。

顧棟良是上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)友誼村黨支部書(shū)記。每年春節(jié)前，都會(huì)有不少村民來(lái)村部爭(zhēng)著要補(bǔ)助。“村里650余戶(hù)人家，申請(qǐng)補(bǔ)助的至少10％以上。每天少則三四人，多則五六人，村干部輪番接待，正常工作受到很大影響。”顧棟良說(shuō)。

2012年，這一現(xiàn)象大為改觀。因?yàn)榇迕袢耸忠环荨洞迕褡灾握鲁毯蛯?shí)施細(xì)則》，村里的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)清清楚楚寫(xiě)在上面，村民一對(duì)照，就知道自己是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

“浦東農(nóng)村基層從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新探索各種村民自治模式，走出了一條民生促民主、民主促和諧的農(nóng)村基層民主建設(shè)新路徑。”上海市浦東新區(qū)民政局局長(zhǎng)黃宏說(shuō)。

“1＋X”：村民有了自己的“小憲法”

在合慶鎮(zhèn)29個(gè)村，村村有一本《村民自治章程和實(shí)施細(xì)則》，只不過(guò)厚薄不同，內(nèi)容略有差異。

“這是我們探索實(shí)施的‘1＋X’村民自治模式。”鎮(zhèn)黨委書(shū)記楊琴華告訴記者。“‘1’，是指基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的《村民自治章程》，對(duì)村民權(quán)利義務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、勞動(dòng)保障和福利等9個(gè)方面作出原則性規(guī)定；‘X’，是指各村根據(jù)《自治章程》，由村民提出，村民會(huì)議討論決定，對(duì)村民關(guān)心、涉及村民利益的相關(guān)方面所作的規(guī)范性《實(shí)施細(xì)則》，重點(diǎn)明確各項(xiàng)事務(wù)處理的操作方式、具體標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲處置和結(jié)果公開(kāi)等環(huán)節(jié)。‘X’以單項(xiàng)制度的形式出現(xiàn)。有多有少。因?yàn)楦鞔迩闆r不同，而且可以成熟一項(xiàng)公布一項(xiàng)，也便于補(bǔ)充和修改。”

“1＋X”文字通俗易懂、簡(jiǎn)單明了，章程與細(xì)則合訂成冊(cè)，印發(fā)到每家每戶(hù)。大到村里經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，小到發(fā)放生日蛋糕，只要村民關(guān)心和需要，均由村民代表會(huì)議表決通過(guò)，印進(jìn)《實(shí)施細(xì)則》。有了規(guī)矩，自成方圓。以前村干部很頭疼的事，現(xiàn)在明確了標(biāo)準(zhǔn)與操作流程，村民有章可循，干部工作也好做了。

勤奮村黨支部書(shū)記黃慧萍對(duì)此很有體會(huì)。前些年，勤奮村曾為了7個(gè)征地安置指標(biāo)，幾十名村民大鬧村部，有人甚至抱著棉被，帶著方便面。在村部“落戶(hù)”了一個(gè)多星期。2011年上半年，該村得到15個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的征地安置指標(biāo)。這次村委會(huì)將征地安置指標(biāo)信息公開(kāi)后，村民自己對(duì)照《實(shí)施細(xì)則》，看誰(shuí)符合誰(shuí)不符合，僅幾天時(shí)間，指標(biāo)就安排妥當(dāng)了，干部輕松，村民高興，沒(méi)有一個(gè)人上訪。

拿著《村民自治章程》和《實(shí)施細(xì)則》，合慶鎮(zhèn)廣大村民心里亮堂多了，“這可是我們村民自己的‘小憲法’。”

“32字經(jīng)”：民主管理和監(jiān)督落在實(shí)處

1月17日下午，慶豐村6名民主理財(cái)和監(jiān)督小組成員照例坐到村部會(huì)議室，聽(tīng)取村委會(huì)財(cái)務(wù)情況匯報(bào)。自2年前起，慶豐村每月中旬有一個(gè)民主理財(cái)日，讓大家監(jiān)督村里日常收支情況，共商如何發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。“每張?jiān)及l(fā)票都要看過(guò)，不規(guī)范的打回重做，整改意見(jiàn)要記錄在案。”理財(cái)和監(jiān)督小組成員顧文龍指著一本民主理財(cái)記錄簿，上面一條條整改意見(jiàn)寫(xiě)得清清楚楚。

“剛開(kāi)始我覺(jué)得工作很有壓力。”出納顧惠敏說(shuō)，“理財(cái)小組很認(rèn)真，一個(gè)細(xì)節(jié)都不放過(guò)。不過(guò)，現(xiàn)在大家都規(guī)范了。工作反而容易了。”她拿過(guò)一疊發(fā)票，上面“慶豐村民主理財(cái)小組”的紅色三角章十分醒耳，旁邊則是理財(cái)小組組長(zhǎng)陸金元的簽名，這表示發(fā)票沒(méi)問(wèn)題，村委會(huì)可以入賬了。

“村里花的每一分錢(qián)都曝光在陽(yáng)光下，村民對(duì)村兩委的信任度大大提高了。”慶豐村黨支部書(shū)記、村委主任盂東華說(shuō)。

村民自治中，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是非常重要的內(nèi)容。在浦東，村里的重大事務(wù)不是由村干部拍腦袋決定，而是必須通過(guò)四議兩公開(kāi)。同時(shí)，浦東各村基層組織活學(xué)活用四議兩公開(kāi)，創(chuàng)新出自己的做法。孟東華在實(shí)踐中總結(jié)出“32字經(jīng)”——村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)、村利民享。這“32字經(jīng)”不僅印在《實(shí)施細(xì)則》里，還實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在村里的每一項(xiàng)工作中。

村里的重大事項(xiàng)都要經(jīng)村民代表會(huì)議表決，村民顧天龍對(duì)此最有感觸。一次，村民代表會(huì)議對(duì)評(píng)選“三星”家庭進(jìn)行決議，其中有一條“將私房出租給來(lái)滬人員實(shí)施一票否決”，顧天龍認(rèn)為“限制私有財(cái)產(chǎn)使用，不利于增加農(nóng)民收入”。表決時(shí)，他棄權(quán)，并提出異議。村委會(huì)覺(jué)得他說(shuō)得有道理，主動(dòng)提議修正這一條款，最后經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)，條款被修正，要求規(guī)范有序管理出租私房。

如今，在浦東農(nóng)村，集體資產(chǎn)“家底”全亮，凡事必須民主協(xié)商，村民真正成了村里的主人翁。

“公民意識(shí)”：和諧發(fā)展成了村民自己的事情

基層民主的大力推進(jìn)，深刻地影響了廣大村民，讓他們從以小農(nóng)意識(shí)為代表的思維中走出來(lái)，逐步形成主動(dòng)參與公眾生活的公民意識(shí)。

在改善村莊環(huán)境的過(guò)程中，書(shū)院鎮(zhèn)塘北村村民漸漸形成了既掃“自家門(mén)前雪”，也管“他人瓦上霜”的習(xí)慣。在管好自己宅前屋后環(huán)境衛(wèi)生的同時(shí)，村主干道沿線的村民還簽約承諾對(duì)道路進(jìn)行監(jiān)督管理，確保路上無(wú)垃圾。村里公推了75名“老爺叔”，專(zhuān)門(mén)調(diào)解鄰里矛盾，幫助村民進(jìn)行自我管理、自我教育。

在慶豐村，村民的“公民意識(shí)”讓記者深有感觸。由于快速城市化，村里的土地資源日趨緊張，近年來(lái)，有近80、戶(hù)村民無(wú)法落實(shí)合法的建房用地，由此引發(fā)了不少矛盾。2011年，村里專(zhuān)門(mén)成立了農(nóng)民建房領(lǐng)導(dǎo)小組，集思廣益，尋求破解辦法。最后決定，將現(xiàn)有的零星自留地使用權(quán)收歸集體，統(tǒng)一安排建房，對(duì)自留地所有者進(jìn)行一次性補(bǔ)償。“我們的房子是以前在集體土地上造的，如果當(dāng)時(shí)沒(méi)造，現(xiàn)在也和那80戶(hù)人家一樣了。大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，拿出地讓他們?cè)旆浚謇锏陌l(fā)展就和諧了。”村民顧安芳說(shuō)。

基于村民的這份公心，慶豐村形成了《關(guān)于破解農(nóng)民建房難題的實(shí)施方案》，建房對(duì)象的范圍、人均面積，全部公井透明。按照程序，這一方案將納入《實(shí)施細(xì)則》中。“我們?cè)诰唧w操作中情理兼顧。目前，全村只有一戶(hù)人家沒(méi)有簽字出讓自留地，我們也充分尊重他的選擇。”孟東華說(shuō)。

將村里的事情看作自己的事情，浦東村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的意識(shí)明顯提高。如今，在不少村都活躍著各種志愿者隊(duì)伍。在泥城鎮(zhèn)龍港村，25名黨員志愿者15人一組，為本村老年人提供服務(wù)，并進(jìn)行治安巡邏、維護(hù)交通。在高東鎮(zhèn)徐路村。113名黨員是村民自治的重要力量，當(dāng)平安志愿者、冬季鏟雪，為遭受火災(zāi)的村民捐款捐衣等，付出不斷，被村民親切地稱(chēng)為“113在行動(dòng)”。

全員“海選”：村民享有“最大的民主”

村民自治的推行，調(diào)動(dòng)了村民的政治參與熱情，增強(qiáng)了他們的民主法制意識(shí)。浦東順勢(shì)而為，在民主選舉上不斷有新突破。1999年，浦東率先在上海市開(kāi)展村委會(huì)“海選”試點(diǎn)，到2006年，浦東村委會(huì)全部實(shí)行直接選舉。2009年，村委會(huì)“海選”比例提升到93.5％，選民參選率達(dá)99.6％“我們就是要讓農(nóng)民在選舉上獲得最大的民主。”浦東民政局有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

川沙新鎮(zhèn)界龍村村民直接“海選”出來(lái)的村委會(huì)班子成員，除了治保主任戴靜江是老同志外，其余3位都非常年輕，且學(xué)歷較高。

2009年9月?lián)Q屆選舉前，“80后”沈春心里直打鼓。雖然在村部認(rèn)真干了兩三年，但第一次參加“海選”，不知道村民是否認(rèn)可自己。要知道，村民拿到的是空白選票，沒(méi)有任何候選人，如果票數(shù)不過(guò)半數(shù)，就不可能當(dāng)選。選舉前，他跟老同志們一起，到13個(gè)村民小組進(jìn)行競(jìng)選演說(shuō)。最早被“海選”為村委主任，如今已退休的費(fèi)全標(biāo)也溈他“搖旗吶喊”。“這年輕人工作很不錯(cuò)，我就是要向村民推薦好的接班人。”費(fèi)全標(biāo)說(shuō)。

選舉日當(dāng)天唱票，2827個(gè)選民中有2823人參加選舉，沈春得票2319票，高票當(dāng)選村委委員。與沈春一樣，馬鳳英首次競(jìng)選村委主任，但她明顯輕松，因?yàn)榇饲耙呀?jīng)歷過(guò)兩任村委會(huì)委員的競(jìng)選，她心里十分踏實(shí)：“只要你平時(shí)真心實(shí)意為村民服務(wù)，村民就認(rèn)可你。”

記者采訪時(shí)，正逢界龍村的部分村民參加團(tuán)拜會(huì)，村文化中心內(nèi)十分熱鬧，村委會(huì)班子成員與村民坐在一起，有說(shuō)有笑，其樂(lè)融融。“這里的村干部威信很高、能力很強(qiáng)，村里的矛盾都化解在萌芽狀態(tài)了。”分管界龍村的社區(qū)民警馬曄敏由衷地贊嘆。

2012年又到了換屆年，“我們還是‘海選’，不過(guò)，我們這個(gè)班子信心十足。”馬風(fēng)英說(shuō)。