保障性住房PPP項目模式探析

摘要：公私營合作（Public Private Partnership， PPP）模式，是政府與私人企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的合作形式。文章對我國保障房建設和運營中引入民間資本的PPP模式進行了探討，分析了保障性住房應用PPP模式的風險、組織及合同結(jié)構(gòu)、運作流程等相關內(nèi)容，摸索出適合我國的保障性住房PPP模式。

關鍵詞：保障性住房；PPP模式；風險；組織結(jié)構(gòu)；運作流程

在2011年1 000萬套保障房全面開工實施過程中，“錢”與“地”始終困擾參與各方，尤其是資金缺口非常大。對于未來兩年的保障房建設任務，“錢”與“地”兩大困難將會更加突出，融資模式和開發(fā)/建造商參與模式將可能是兩個最重要的突破方向。公私營合作（Public Private Partnership， PPP）模式的引入，意味著允許私人投資者（或私營機構(gòu)）進入保障性住房領域，意味著一種新的投資主體、新的分配理念和新的資源配置方式。目前我國充足的民間資本和寬松的政策環(huán)境也都為PPP模式在保障性住房建設中的應用提供了前提條件。一方面，私有資金的引入可以有效地解決城市保障性住房建設資金不足的現(xiàn)實情況；另一方面，城市住房保障體系的運行過程中同時存在持續(xù)和穩(wěn)定的長期收益，這也符合私人投資者對利益穩(wěn)定性和持續(xù)性的追求。

一、 保障性住房PPP模式

保障性住房兼具福利性和經(jīng)濟性，其需求量大、收益穩(wěn)定、風險低，同時私人部門可以享受相應的政策優(yōu)惠和扶持。因此，鑒于PPP的運行方式，其在保障性住房中的應用不僅適用于新建項目，還適用于既有項目；不僅適用于建設和運營方面，在融資及物業(yè)管理方面也適用。由此，PPP模式在保障性住房中的參與方式包括：新建項目的PPP模式、已有項目的PPP模式及改擴建維護項目的PPP模式。私人部門參與投資的方式有：股權(quán)參與、經(jīng)營權(quán)參與、建立公私合營公司和私人公司通過特許權(quán)等方式參與項目建設。

從保障性住房的類型來看，廉租房的收益性明顯低于公共租賃房，降低了私人投資者對廉租房的投資熱情。但是，這并不能因此全盤否定PPP模式在廉租房領域運用的可行性，在已建成的廉租住房運營管理中采用轉(zhuǎn)移—運營—補貼—轉(zhuǎn)移的形式還是具備一定可操作性的。公共租賃住房本身給予房地產(chǎn)開發(fā)商3%的利潤，使得PPP模式在該領域的的應用范圍更為廣泛和可行。

二、 風險分配與轉(zhuǎn)移

政府采購保障性住房的方式有很多，但是不同采購模式下轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)的風險也不同。如表1所示。

隨著私營投資者參與項目的不斷深入，風險及所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移給私方。其對公私雙方產(chǎn)生不同的影響：對政府而言，項目風險轉(zhuǎn)移給私營投資者，更有利于風險控制，實現(xiàn)風險最優(yōu)分擔；對私營投資者而言，承擔風險意味著較高的投資收益。

三、 保障性住房PPP項目組織及合同結(jié)構(gòu)

保障性住房建設的PPP模式，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，通過政府與私人投資者的合作實現(xiàn)參與方的利益。政府部門通過招投標等方式與私人投資者（一般由私人投資者組成特殊目的公司SPV）簽訂合同，由私人投資者在合同期內(nèi)負責項目的籌資、建設、運營。合同中明確政府的資金投入比例，政府的資金來源包括年度財政預算、住房公積金增值收益余額、一定比例的土地出讓金等（政府亦可不投入資金）。另外，政府相關部門還會為私人投資者提供貸款擔保，以使私人投資者能比較順利的獲得貸款。在項目籌資、建設、運營等各階段，政府相關部門與私人投資者建立相互協(xié)調(diào)共同決策的機制，以保障項目的順利進行。

保障性住房項目PPP模式中涉及的參與方眾多，合同文件量也相當大，這是項目各參與方合理分配任務、分擔風險、確保項目成功完成的重要因素。保障性住房PPP項目中，根據(jù)合同簽約方不同可以將合同文件分為四類：項目發(fā)起人之間的股東協(xié)議、政府與項目開發(fā)商之間的特許經(jīng)營協(xié)議、項目公司和承包商或運營商等之間的履約合同、項目公司與銀行或其他金融機構(gòu)之間的貸款合同；根據(jù)合同內(nèi)容不同還可以將合同文件分為以下幾類：咨詢、設計、施工、運營等項目實施合同、股本支持協(xié)議和貸款協(xié)議等融資文件、政府支持信和履約保函等擔保文件。

四、 保障性住房PPP項目基本運作流程

PPP模式和保障性住房結(jié)合的模式多樣性，保障性住房PPP項目組織結(jié)構(gòu)參與方眾多。基本運作流程如下文所述：

1. 政府以劃撥形式提供建設用地，并予以稅費減免；私營機構(gòu)負責融資，并組織建設；項目建成后，私營機構(gòu)擁有房屋的全部產(chǎn)權(quán)（有限產(chǎn)權(quán)）。

2. 運營期內(nèi)，私營機構(gòu)負責項目運營，并可以向那些適合條件的被保障人（即住戶）分期出售房屋產(chǎn)權(quán)，即私營機構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)；運營期末私營機構(gòu)退出時，若仍有房屋產(chǎn)權(quán)（殘留產(chǎn)權(quán)）未售出，則將其無償移交給政府。

3. 后運營期內(nèi)，政府負責項目運營，并可以將殘留產(chǎn)權(quán)繼續(xù)分期出售給那些適合條件購買的住戶，即政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。

4. 獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)滿一定年限后，住戶可以市場價格將房屋出售，但必須向政府支付一定比例的差價，即上市繳納收益。

綜上所述，本文研究的保障性住房PPP模式運作具有如下特點：

1. 私人投資者的參與更深入。現(xiàn)階段保障性住房建設中已經(jīng)滲透著PPP的理念，比如經(jīng)濟適用住房的搭配建設。然而，在我國現(xiàn)有的住房保障背景下——龐大的保障群體、緊缺的政府財政支持資金，私人投資者應有更深入的參與以應對上述困難。不僅是建設階段，私人投資者更應該涉入到融資、運營、維護等階段，充分利用其融資、管理和技術能力，為保障性住房供給提供有力的支撐。

2. 以特許權(quán)為合作前提。政府通過將項目一定時期的特許經(jīng)營權(quán)讓渡給私人投資者，使民間資本能獲得必要的投資收益，而政府也解決了保障性住房建設資金不足的問題，從而實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目的。考慮到保障性住房的低收益性、私人投資者可以接受的投資回收期，在設置的特許期內(nèi)難以保證投資回收及收益，因此，政府的讓利和補助將是實現(xiàn)合作的必要手段。

3. 不特指某種PPP模式。PPP模式本身包含多種運行方式，但實質(zhì)上是通過契約約束機制，私人部門提供公共服務的生產(chǎn)，公共部門（或政府）向私人部門付費作為對其生產(chǎn)成本的補償和收益回報。根據(jù)不同類型保障性住房的不同運行方式，可以靈活選用PPP模式。

4. 產(chǎn)權(quán)共有。引入PPP模式基本出發(fā)點是解決資金瓶頸問題、提高供給效率、實現(xiàn)分配公平。除了解決資金問題，PPP模式的引入應在以下兩方面實現(xiàn)突破：一方面滿足政府擴大保障面的需求，另一方面實現(xiàn)中低收入家庭擁有自己的住房。限于保障對象的住房支付能力，其在運營期內(nèi)住房產(chǎn)權(quán)的分期購買分別形成了私營機構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)以及政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。同時PPP模式下的公私合作本身就是一種混合產(chǎn)權(quán)，這進一步增加了產(chǎn)權(quán)關系的復雜性。

五、 保障性住房PPP項目主要參與各方

保障性住房PPP項目的主要參與方是政府和私營投資者，此外還包括租戶、項目公司、承包商、貸款銀行等。

1. 政府。政府是PPP項目的最終擁有者。其主要的職責包括：制定和發(fā)布PPP項目的政策與規(guī)范；明確PPP項目運作程序以及項目選擇；授予特許經(jīng)營協(xié)議；接受項目公司在特許經(jīng)營期滿時移交的項目。

2. 項目發(fā)起人。項目發(fā)起人一般為項目公司的投資者和股東，即項目的實際投資者和主要承辦者。在保障性住房PPP項目中，項目發(fā)起人以股東身份根據(jù)項目股東協(xié)議規(guī)定投入項目資本金，并在運營期時根據(jù)出資比例進行利潤分配。此外，在特許經(jīng)營協(xié)議中簽訂專門的備用金條款，規(guī)定資金不足時由項目股東先行墊付不足資金，避免項目工期延誤或中途停工。

3. 住戶。保障性住房PPP項目是主要針對在一定時期內(nèi)無力購買商品房的群體的產(chǎn)品，其住戶具有特定性，一般從三個方面進行界定：住房面積、收入標準和戶籍。住房面積和收入標準目前各地設定的略有差異。戶籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的戶籍人口范圍內(nèi)。一些城市則將新就業(yè)人員和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員也納入到保障范圍，戶籍壁壘有所松動。

4. 項目公司。保障性住房PPP項目的法人主體和實施主體，根據(jù)政府部門的保障性住房建設標準提供合格的保障性住房；通過招投標方式選擇設計、施工及運營單位，確保保障性住房項目順利完成；與政府部門建立統(tǒng)一的目標并相互合作，在項目變更時以住戶的利益為出發(fā)點；在項目運營期間收取租金和管理費用，通過上繳稅金、償還貸款和向股東分配利潤等方式與政府部門合理分配項目回收資金；在特許期末按照特許期協(xié)議中規(guī)定的方式，政府部門接受保障性住房項目，或者項目公司按照合同規(guī)定繼續(xù)經(jīng)營。

5. 金融機構(gòu)。項目的金融機構(gòu)是指項目融資過程中為項目提供資金的商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)，例如信托公司。它可以是一家或幾家商業(yè)銀行，也可以是由幾十家銀行組成的銀團。銀行參與項目貸款的數(shù)目主要根據(jù)貸款規(guī)模和風險兩個因素決定。

6. 承包商。在PPP項目實踐中，總承包商通常以項目發(fā)起人身份，牽頭PPP項目，以股東身份直接參與設計與施工，并享受項目收益。如果總承包是以項目第三方角色參與項目建設，則項目公司則可以通過招投標方式選擇進行選擇承包商

7. 運營商。在項目竣工時，運營商和項目管理公司簽訂委托代理合同。為了更好地規(guī)避風險，項目公司將項目運營業(yè)務分包給專業(yè)的運營商。根據(jù)談判簽訂相關合同條款，運營商通常會承擔項目運營期間的維護和管理，甚至市場需求不足等運營風險。

8. 管理公司。管理公司是在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，為政府部門的代理機構(gòu)，針對項目的產(chǎn)權(quán)和租戶的獨立管理公司，負責運營期末和運營期內(nèi)的保障性住房產(chǎn)權(quán)管理，主要針對保障房產(chǎn)權(quán)的出讓、變更或轉(zhuǎn)讓進行統(tǒng)一管理。

六、 結(jié)束語

我國保障性住房建設正處于最火熱的階段，但是資金的壓力和資源的短缺，以及后期運行的忽視，使得保障性住房在未來五年中有可能面臨巨大的挑戰(zhàn)。論文通過分析，認為PPP模式不僅僅能夠幫助政府在保障性住房的建設中吸納更多的社會資本，通過合理的模式設計，更可以幫助政府更好地管理保障性住房，為保障性住房建設和運行提供有力的保障。

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基金項目：教育部人文社科青年基金項目“基于價值鏈產(chǎn)品的保障性住房建設PPP模式應用研究”（項目號：09YJCZH014）；國家自然科學基金青年基金項目“基礎設施PPP 項目殘值風險動態(tài)預測與監(jiān)控方法研究”（ 項目號：71001027）。

作者簡介：鄧小鵬，東南大學土木學院建設與房地產(chǎn)系副教授，博士；袁競峰，東南大學土木學院建設與房地產(chǎn)系講師，博士；李德智，東南大學土木學院建設與房地產(chǎn)系副教授，博士。

收稿日期：2012-10-25。