重大投資建設項目應進行社會影響評估

長期以來，在我國大規模的投資建設中，由于建設項目征地、拆遷安置補償、失地農民就業、城鄉差距擴大等一些不穩定因素的種種影響，全社會的維穩成本日益上升，而對于這些不穩定因素，如果處理不當，將會對我國經濟社會的改革、穩定、發展和構建和諧社會產生不利的影響。在如此態勢下，積極開展重大投資建設項目的社會影響評估，可以最大限度地避免和消除重大投資項目建設可能導致的各種不利的社會影響，降低社會風險和社會成本，提高項目投資的社會效益，反之，將會使投資項目的建設和實施留下很多社會隱患，激化社會矛盾和風險，并最終影響經濟發展的進程。

一、我國重大投資建設項目社會影響評估現狀

對重大投資項目的社會影響評估，在我國重大投資項目前期準備階段的實際運用仍處于剛剛起步階段，其主要原因，是由于缺乏明確的法律法規或程序規定，從而尚未引起政府有關方面的足夠重視。

目前，對于國內重大投資建設的項目，從政府投資管理部門的角度來看，一般不要求進行社會影響評估工作。但是，隨著社會影響評估方法在我國的研究和推廣，在政府有關部門制定的投資項目經濟評估方法中，已不同程度地包含了社會影響評估的內容。為了與國際接軌，完善中國項目評估的方法體系，原國家計委于2002年發布的《投資項目可行性研究指南》中，借鑒了國外社會影響評估的通常做法，結合我國投資項目的具體特點，提出了重大項目應進行社會影響評估的要求及開展社會影響評估的內容及方法，要求從投資項目可能產生的社會影響、社會效益和社會可接受性等方面，判斷項目的社會可行性，提出協調項目與當地的各種社會關系、規避社會風險、促進項目順利實施的對策建議。這是我國有關部門批準推廣使用的文件中，首次提出在項目建設前期，將社會影響評估作為可行性研究的組成部分，但也僅作為可行性研究報告中一個章節來反映。

二、我國重大投資建設項目社會影響評估面臨的問題

應該清醒地認識到，對重大投資項目進行必要的社會影響評估，不僅是國際慣例，而且在我國重大投資項目建設中也具有十分重要的現實意義。但是，還有很多問題困擾著重大投資項目的社會影響評估。

一是對重大投資項目進行社會影響評估的重要性認識不足。目前，國內重大投資建設項目的社會影響評估還僅僅局限于可行性研究等項目前期準備階段，比較重視項目投資的財務效益、財務風險及建立適應市場經濟要求的財務管理模式，對與項目投資有關的社會問題，考慮較少。同時，既沒有單獨的法律法規進行約束，也沒有獨立的機構進行管理，致使人們對社會影響評估的重要性未予以足夠重視。

二是對重大投資項目進行社會影響評估的的組織機構體系尚未形成。目前，從事重大投資項目社會影響評估的機構薄弱、人才短缺。從中央投資管理部門(國家發改委等)到行業管理部門(建設部、農業部、水利部、交通部、鐵道部等)，都沒有相應的機構進行重大投資項目社會影響評估的政策、標準、規范制定、資質審查和行業管理，而地方各級政府也沒有類似的管理機構。同時，參與重大投資項目前期準備、規劃設計、實施管理的機構，也沒有專業人員負責投資項目社會影響評估工作，缺乏社會影響評估的專門人才。

三是對重大投資項目進行社會影響評估的管理規定和操作規范缺乏。從當前來看，主要是缺乏全國統—的重大投資項目社會影響評估管理辦法，缺乏各行業的社會影響評估的操作規范。目前，雖然鐵路、水利、民航等行業也制定了相應的重大投資項目社會影響評估辦法，但由于缺乏部門之間必要的協調和規范，也就很難準確地反映各行業重大投資項目進行社會影響評估的具體要求。

三、開展重大投資建設項目社會影響評估的若干建議

在“十二五”發展時期，對我國的重大投資建設項目進行必要的社會影響評估，不僅有利于進一步貫徹落實科學發展觀，加快經濟發展方式的轉變；而且有利于進一步促進經濟社會和諧發展，加快建設和諧社會。為此提出如下四個方面的建議：

一是建立健全社會影響評估機制，加強重大投資項目的宏觀指導與調控。針對從中央到行業管理部門都沒有相應的機構進行投資項目社會影響評估的政策、標準、規范制定、資質審查和行業管理，地方各級政府也沒有類似的管理機構的現狀，有必要建立和健全社會影響評估機制，從全社會的宏觀角度考察投資建設項目對社會帶來的貢獻與影響，分析項目所占用或耗費的社會資源，分析項目對利益相關者的直接和間接、短期和遠期、有形和無形、正面和負面影響，使其成為項目層次貫徹可持續發展戰略的有效工具，成為政府對社會投資活動的管理和宏觀調控的有效工具。

二是確立第三方獨立評估體系，保證重大投資項目與社會環境的互適性。由于重大投資建設項目涉及面廣、影響人群寬、需要社會調查研究分析的工作量大，因此，應該明確重大投資項目的社會影響評估，由具有專業理論知識和應用研究能力的第三方進行調研并出具獨立的社會影響分析評估報告，并且與可行性研究報告、環評報告、勘察設計報告一樣成為重大項目投資建設決策的重要組成部分，以增強重大投資建設項目與所在地區社會環境的相互適應性，為保證項目與社會環境的協調發展，保證項目各方面目標的實現提供有力保證。

三是培養社會影響評估專業人才，提高重大投資項目決策的科學水平。盡管我國在確立市場經濟體制之后，人們關注項目的投資回報，強調財務評估的重要性，但是，隨著經濟的發展和社會的進步，人們開始強調資源的優化配置，強調利用費用效益分析的方法進行經濟分析；隨著發展戰略的轉變，人們開始考慮投資項目的各種社會目標能否實現，認識到對項目全面進行評價對促進國家社會發展目標順利實現的重要性。因此，應加快培養社會影響評估專業人才，提高項目決策的科學水平，完善項目評估理論及方法體系。

四是明確社會成本納入工程費用，降低重大投資項目的社會風險和維穩成本。由于前期社會風險工作估計不足，而在事后再要彌補時就要花費極大的社會成本代價，因此，應明確將重大投資項目建設中可能發生的社會成本納入工程建設項目的費用。如此，對全面落實科學發展觀，更好地維護人民群眾的根本利益，促進經濟社會協調發展，從源頭上避免和減少損害群眾利益現象的發生，從而避免因決策失誤或決策不當引發社會矛盾，降低社會風險和維穩成本起到重要的作用。

（作者系民建上海市委副主委、上海經濟年鑒主編，研究員）