國外經驗對我國人力資源社會保障公共服務標準化的啟示

近日，國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設具有十分重要的意義。人力資源社會保障事關眾多民生問題，人力資源社會保障公共服務體系是國家基本公共服務體系的重要組成部分，學習借鑒國外公共服務標準化的實踐經驗，對促進人力資源社會保障公共服務體系建設具有十分重要的作用。

一、國外公共服務標準化實踐情況

（一）公共服務標準化的發展背景

20世紀下半葉，標準化思想開始引入西方公共服務領域。標準化方法和技術源自工業企業生產管理，由于生產和提供“公共產品”的公共服務領域與一般工業企業在價值觀上存在著本質上的不同，因此標準化在公共服務領域的應用遠沒有像在企業管理領域的應用那樣普及。上世紀70年代開始，來自經濟上的壓力對西方政府的公共服務模式提出了挑戰，對政府變革的要求越來越強烈。上世紀80年代開始，信息網絡技術的發展，對政府的公共服務范圍和服務方式提出了新的改革要求，于是許多在企業發展成熟的管理方式開始被廣泛引入公共服務領域，其中包括標準化管理的方法和技術。

英國的《新公民憲章》從某種意義上可以被看作公共服務標準體系，它也為國外公共服務標準體系研究奠定了基礎。英國政府以改進公共服務質量為目的，分別于1991年和1994年頒布了《公民憲章》和《新公民憲章》，確定了公共服務領域的基本原則。以受惠公眾為中心，從1991年到1998年，英國陸續頒布了48部憲章，圍繞著公眾應享受的主要公共服務項目，公開了預期的服務水平。為了確保這些憲章得到落實，英國政府以審計委員會為主體，設計了地方政府績效指南。2001年，英國政府又通過制定服務指南、績效評估框架等文件，對地方政府的公共服務進行全面的、統一的評價。之后，美國、印度和新加坡等國家都仿照英國的做法對本國的公共服務項目進行了梳理。

（二）國外公共服務標準的分類

按照需求層次、供給過程和供給主體等標準，對公共服務有不同的劃分。一是按需求層次劃分，將公共服務劃分為基本公共服務和非基本公共服務，是各國對公共服務劃分的普遍標準，因為基本公共服務往往與公民基本權利聯系在一起，是各國公共服務均等化的基本內容。二是按供給過程劃分，公共服務標準主要包括最低公共服務標準、轉移支付的計算標準、公共服務的全面質量管理標準。最低公共服務標準是各國政府對有關公共服務的最低要求。轉移支付的計算標準并不一定是所涉及區域內的基本公共服務要求，而常常是一國公共服務的平均水平，如德國、法國等國家通常將全國平均公共服務的水平作為計算轉移支付的標準。全面質量管理標準是各國政府將企業全面質量管理的標準化方法與技術應用于公共服務領域的做法，如加拿大于1994年制定了專門標準——《公共部門組織實施ISO 9000質量管理體系指南》。三是按供給主體劃分，國外政府組織中，既有傳統意義上的中央、州、市、縣等政府組織形式，也有非傳統意義上的政府組織形式，如城市經理制、特別區政府等。各類政府組織承擔的公共服務各不相同，所遵循的公共服務標準也有較大的差異。

（三）國外公共服務標準化模式

國外公共服務標準化主要有兩種模式：政府主導型和市場主導型，兩者的本質區別取決于公共服務的性質，即如果是提供純粹公共物品的公共服務，則實行政府主導型標準化模式；倘若是提供準公共物品的公共服務，則實行市場主導型標準化模式。在政府主導型標準化模式下，服務不收取任何費用，完全由政府財政支持，由于這類公共服務沒有引入競爭機制，所以公共服務標準無法由私人部門或第三部門制定，而是由政府完全主導制定。市場主導的標準化模式下多是自愿性公共服務標準，由于市場化公共服務領域存在競爭性，所以這些領域的團體（包括行業協會和企業）為提高市場競爭力，在制定行業或企業標準上具有很強的內在動力。對于市場化的公共服務領域，政府的角色更多的是運用已有標準實施監管，以確保公共服務質量和維護健康的市場秩序。

二、國外公共服務標準化的主要特點

（一）基本公共服務標準具有基礎性

基本公共服務具有基礎性和均等性，滿足少數特定群體以及較高層次需求的服務并不屬于政府公共服務的范疇，因此，各國政府制定的基本公共服務標準是公共服務標準的基礎性內容。而滿足少數特定群體以及較高層次需求的服務，或者由政府倡導、市場提供，或者是僅僅依靠市場和社會的力量提供。這種市場化的提供機制，也決定了相應的服務標準應該在政府基本公共服務標準的基礎上，通過業內自愿、協商的方式確定。因此，政府基本公共服務標準是最低的基礎性標準和規范，政府以此來保障全體公民的基本生存和機會均等的權利。

（二）公共服務標準具有動態性

一般來說，規范公共服務范圍、內容和水平的服務標準，是隨著經濟社會的發展而不斷變化的。相應地，隨著信息技術的發展、管理的改進等因素的變化，公共服務的管理方式和業務流程也在不斷地改進和優化。因此，政府的公共服務標準歷經制（修）定、發布、實施和改進等環節不斷循環，持續完善，呈現出動態發展性的特點。

（三）公共服務標準具有多樣性

政府公共服務標準化的多樣性表現在，一是標準內容上，采取定量指標和定性指標相結合方式。這是公共服務領域標準化區別于工業產品領域標準化的顯著特點。對能夠量化的內容，如人財物資源的配置、服務網點設置的空間布局、服務辦結時間等，往往制定一些定量指標。對難以量化甚至無法量化的內容，如責任意識、管理規范和操作方法等，則采取規范性語言描述加以規范。二是標準表現形式上，采取內部工作文件和外部行業標準相結合方式。對于政府隸屬機構直接提供的純公共服務，往往采用系統內部工作文件方式發布標準和規范，而對于由市場和社會力量提供的服務，往往采用行業標準等形式加以規范。

三、國外經驗對人力資源社會保障公共服務標準化的啟示

（一）在基本公共服務領域制定全國統一的最低標準

國外經驗表明，政府公共服務標準基本上只是對基礎性的、廣泛性的基本公共服務制定全國統一的基礎規范，這是縮小城鄉、區域和群體差距的有效方法。標準內容既涉及公共服務的范圍、內容和水平，也涉及公共服務機構的工作流程和服務行為。這一經驗對于我國在“十二五”時期加強公共服務體系建設具有非常重要的借鑒意義。具體到人力資源社會保障公共服務領域，當前應盡快制定縣級以下就業社會保障公共服務平臺資源配置的最低標準，以標準形式將基層公共服務平臺的服務場所規模、服務設施配置、服務功能設置、服務人員配備、服務經費保障等內容進一步量化，為各地的人力資源社會保障公共服務體系建設提供指導。

（二）在公共服務領域實行全面質量管理，規范服務行為，增強公共服務效能

國外公共服務標準化的一項主要內容就是在公共服務領域實行全面質量管理，也就是說政府將企業全面質量管理的標準化方法和技術應用于政府公共服務領域。比如，加拿大專門制定了《公共部門組織實施ISO9000質量管理體系指南》。英國政府為了確保《新公民憲章》的具體落實，以審計委員會為主體設計了地方政府績效指南，又通過制定服務指南、績效評估框架等文件，對地方政府的公共服務進行全面的統一評價。國內也有一些地區已開始嘗試在公共就業服務、社會保險經辦管理服務以及技工學校的日常管理中運用全面質量管理的理念、方法和技術，積累了一些經驗。因此，我國可以對直接面向社會公眾的服務窗口，比如公共就業與人才服務、社會保險經辦服務、勞動爭議仲裁服務、勞動監察服務等部門，采取政府主導方式引入全面質量管理標準化理念、方法和技術，以促進公共服務能力和服務質量的提高。

（三）以信息化促進公共服務標準化

信息化時代，信息技術是提高經濟社會各個領域工作效率不可或缺的國外發達國家公共服務領域信息化程度，無論是形式上還是內容上，普遍高于我國。2006年至2007年間，受日本厚生勞動省委托，日本勞動政策研究研修機構曾選擇部分發達國家和新興經濟體國家，對其公共就業服務信息化程度做過一項研究，內容包括網站設置情況、服務功能設置情況以及實質性服務內容，結果顯示我國公共就業服務網站的服務功能和實質性服務內容少于其他國家。在人力資源社會保障公共服務領域，從就業管理與服務、勞動爭議預警監測與調處、勞動保障監察，到社會保險的經辦管理與服務，每天都形成大量的數據，集中起來就是海量數據。因此，如果沒有信息化技術支撐，工作幾乎無法開展，缺少信息技術支撐的公共服務標準化工作就更難以落實，信息化程度的高低直接影響著公共服務的效能和質量。

（作者簡介：邸妍，中國勞動保障科學研究院勞動保障標準化研究室主任，研究員；李娟，中國勞動保障科學研究院勞動保障標準化研究室助理研究員，博士。）