國際金融危機—歐洲主權債務危機對就業和社會保障工作的影響綜述（下）

（接上期）

（三）歐債危機對社會保障的影響

應該說，此次歐債危機對社會保障產生的影響是深刻的和長遠的，一是歐洲國家老百姓長期以來享受慣了的高福利已成明日黃花，二是財政難以再承受高福利負擔。具體影響綜述如下：

首先，是緊縮財政，過緊日子。

此次歐洲債務危機再一次將歐洲國家福利制度改革日程擺在各國面前，即應對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務危機。事實上，在以往幾十年里，世界各國為應對老齡危機和改革福利制度已經做出了極大努力，幾乎所有國家都未能置身于外，他們克服來自國內的種種社會阻力，甚至有些國家付出了沉重代價。2009年以來的歐洲主權債務危機，更使一些相關國家在內外壓力下不得不深化福利制度改革，以換取援助，挽救國家。但是，改革就要有成本，就要勒緊腰帶，節衣縮食，而這又引起了老百姓的不滿，因為，他們已習慣了悠哉游哉的生活。

歐盟委員會警告說，如果不采取堅決的政策措施，今后十年經濟增長速度會放慢至1.5%，要比2001—2010年平均增速1.8%低0.3個百分點。歐元區國家今后十年平均增速預計為1.25%，也低于2001—2010年的1.6%。歐盟要求各成員國努力消除提前退休現象并提高退休年齡。2008年歐盟國家實際平均退休年齡為61.4歲，養老保險制度改革也是歐盟面臨的熱點問題。據歐盟調查報告顯示，2010年歐盟成員國負債平均水平相當于當年國內生產總值的79%，而2007年負債水平為20%。按照歐盟條約規定，各成員國赤字水平不得超過國內生產總值的3%，政府負債水平不得超過60%。

其次，動用養老保險基金彌補財政虧空。

受債務危機影響，為解決迫在眉睫的財政危機，歐洲多個國家“瞄上”了養老保險基金，有的動用甚至挪用養老保險基金彌補日益惡化的財政赤字。

愛爾蘭政府在2009年從國家養老基金中動用50億美元用于支持銀行業以及彌補財政赤字。波蘭政府計劃將私營養老保險賬戶資金的1/3用于公共養老保險待遇給付。法國預提2020—2040年養老保險儲備金用于彌補2011—2024年養老金缺口。匈牙利規定，個人若不向政府繳納養老保險費則視為放棄自己的公共養老金賬戶。保加利亞政府要求涉及300萬人的私營養老金轉為國家養老保險，但因工會抗議暫時擱置。

葡萄牙社會保障基金近來持續出售海外金融資產，用以購買拍賣中的國家債券。由于被視為國債主要購買者的葡萄牙各大銀行聲稱要停止購買政府債務，葡萄牙債務管理局（IGCP）計劃拍賣10億歐元債券，并動用社會保障金融穩定基金（FEFSS）來購買國庫券。社會保障金融穩定基金約92億歐元，用于彌補政府養老基金赤字，具有應急功能。用其購買國家債券，表明即使面臨銀行的壓力，政府仍可能有很多回旋余地。經濟學家指出，養老保險基金購買主權債券屬正?，F象，但須遵守所購買債券的風險評級規定，應購買多家發行機構和多種期限的債券以減少風險。但是專家警告說，在目前債務危機情況下，社會保障金融穩定基金出售資產購買國家債券，必然會引起各方憂慮。因為雖然養老保險基金屬于國家管理范圍，但設立該基金的宗旨是為養老金繳費人員能夠更好地生活，而不是幫助政府完成融資任務。有媒體指出，動用養老基金解燃眉之急后，葡萄牙可能會失去對養老基金的約束能力，這與希臘動用養老基金之后的情況比較相似。用基金購買政府債券，可能會造成政府喪失保管養老基金的正當理由。

最后，改革社會保障福利制度，提高退休年齡。

在歐洲國家，大部分養老保險計劃由國家進行管理。為應對老齡化挑戰，歐洲各國政府紛紛對退休養老保險制度進行了改革，尋求養老保險資金來源多渠道。各國在改革社會福利制度方面，重點是在支出較大的養老保險制度的改革等領域，而且各國所采取的辦法也各異，但總體上都是提高退休年齡、減少福利開支項目、提高收費項目（醫保）等。具體情況如下：

受削減財政支出的影響，法國從2011年1月1日起提高醫療保險費用個人自付比例。對醫療保險診療費與醫藥報銷費進行了調整，普通科（內科）診療費自付門檻提高到23歐元，“藍色標簽”藥品，社會保險機構報銷比例由35%下調到30%。補充醫療保險費率從5.3%提高至8.5%。最低工資標準、低保補助等福利近乎停止增長，多項稅收優惠政策被取消。收入所得稅最高檔稅率將從40%提高到41%，其稅收增加部分將用于彌補養老保險基金缺口。

丹麥將對養老金制度進行改革。丹麥財長克勞斯·弗雷德里克森表示，若不對養老保險制度進行改革，2015年后丹麥每年養老保險預算赤字將達600億～700億丹麥克朗。到2020年領取退休金人口比例將高達21%，而目前為17%～18%。丹麥目前的養老保險每年管理成本為160億丹麥克朗（29億美元），如果再不進行改革，丹麥將不得不削減“社會福利的核心內容”。

西班牙政府經過與主要工會組織長達數月的協商，就退休制度改革達成一致，決定把法定退休年齡由65歲推遲至67歲，以削減財政赤字。在工會組織爭取下，政府同意工齡滿38.5年的員工可以65歲退休并領取全額養老金。勞工與移民部說，退休制度改革方案定于2013年起開始實行。

西班牙工業、旅游與商務部公布的數據顯示，西班牙養老保險基金2010年首次出現“收不抵支”現象。預計到2040—2050年，養老金支出比例將占公共總支出的14%，而2010年比例為9%。政府希望以退休制度改革顯示削減財政赤字的決心。

英國政府于2010年2月17日公布了該國60年來最大的福利制度改革方案，承諾幫助失業人員再就業，但同時警告失業人員如果不申請就業、拒絕政府介紹的就業機會、完全依賴救濟度日將面臨處罰。通過一系列改革措施，英國預計將在未來4年內減少福利支出55億英鎊。根據改革方案，政府將把對個人和家庭的種類繁多的補助、津貼和救濟金整合起來，統一發放。如果失業人員不申請就業，無理由拒絕政府介紹的就業機會，3個月內將不得領取救濟金，如果連續3次拒絕，3年內取消領取救濟金資格。在英國，種類繁多的福利政策常常被申請者濫用，許多具備勞動能力人員寧可選擇失業在家也不接受工作，原因是工作所得到的收入可能低于政府發放的失業救濟金水平。英國首相卡梅倫指出，問題出自福利制度本身。在現行福利體系下形成了一種“福利文化”，放任甚至鼓勵一些人不負責任的行為。政府要通過此次福利改革改變這種文化，建立一種強調責任意識的新文化，希望人們認真對待自己應該承擔的責任，主動尋找工作，接受工作機會，建設一個更為強大、更有責任感的社會。一些工會組織對福利改革表示反對，認為削減福利的同時逼迫貧困人員四處找工作只會使其處境更為艱難，政府應該采取多種措施創造就業機會，緩和社會矛盾，促進經濟復蘇。

英國政府原定自2010年4月6日開始逐步提高女性退休年齡，在2020年提高至65歲，2026年提高至66歲。但是目前加快了改革進程，男性和女性退休年齡將統一在2020年提高到66歲。這意味著50萬女性將不得不比原方案多工作一年。其中有30萬女性要多工作1.5年，1954年3月6日至4月5日間出生的女性則要多工作2年。英國就業和養老金部認為，英國有1000萬人可望活過百歲，現在享受全額退休金的退休人員將比以往多領取1.5萬英鎊的養老金。因此，不應該依據上個世紀初的退休年齡來確定國家養老金方案，在人均壽命延長的情況下有必要推遲退休年齡。但目前領取國家養老金計劃的最低領取年限為23年的政策規定未作調整。

這項最遲于2016年生效的成本節約計劃，自出臺后就引發熱議。養老金政策研究機構最近表示，在2020年前將退休年齡統一提高至66歲的建議“事前磋商不足”。據獨立智庫披露，政府計劃通過將退休年齡提高到66歲每年可節約25億英鎊支出。但他們認為這項動議有失公平，并警告延遲工人申領退休金年齡女性受影響最大，尤其是大部分60歲前就已基本退出勞動力市場和不易再就業的女性。因為多數接近退休年齡的女性在60歲左右時已經開始缺乏經濟活力。

葡萄牙政府面對公共債務占GDP 93%的困難局面，正在研究制定救市計劃，內容包括減薪、提高退休年齡、削減社會福利、勞動力市場改革及調整銀行資本金比例等。

葡萄牙政府希望尋求600億歐元至900億歐元的資金支持，相當于本國GDP的50%，類似于愛爾蘭一攬子援助計劃。但與此前愛爾蘭援助計劃不同的是，葡萄牙本國缺乏有效的資金儲備，意味著900億歐元的救市資金將可能全部來自外部援助，即由歐洲金融穩定機制基金（EFSM）、歐洲金融市場穩定基金（EFSF）和國際貨幣基金組織（IMF）各分擔1/3。

法國勞工部長澤維爾·貝特朗7月5日宣布，將對2003年制定的養老保險制度進行修訂。修訂內容包括：1955年以后出生的領取全額養老金的繳費年限延長至41.5年，到2018年，享受養老金的最低年齡，從目前的60歲逐步提高到62歲。

法國2003年修訂的《養老保險法》規定，繳費年限需根據預期壽命的變化情況進行調整。2003年養老保險立法時，根據當時預期壽命按60歲退休進行設計。現在60歲退休后平均存活時間達到24.5年，比4年前提高了近1年時間。但工會認為，這項改革不公平，因為非全日制工作者以及就業時間較短的人員，很難達到調整后的繳費時間要求。

意大利政府公布的以削減養老金為主要內容的“2013年前平衡預算目標方案”，比原計劃提前一年，受到了工會方面的強烈反對。意大利勞工聯盟9月6日發動大罷工，包括米蘭、佛羅倫薩、熱那亞等大城市在內的近百個城市的近百萬工人參加。當天全國各部門罷工參與率為58%，交通領域達70%。罷工導致各地海陸空交通陷入癱瘓。

意大利政府提出的455億歐元的財政緊縮法案，在養老金政策方面的調整包括提高私營部門女性退休年齡，限制未達法定退休年齡的人員提前退休等。勞工聯盟表示，政府養老金政策調整完全是不公正和不負責任的。還認為該法案第八條“允許企業可在無正當理由情況下解雇工人”，是讓勞動者和退休人員為財政危機買單。工會方面稱，意大利政府官僚機構過于龐大，必須進行政府機構改革。勞工總聯盟要求政府修改法案條款，通過增收節支拉動經濟，沒有必要進行養老金改革。同時呼吁將所得稅稅率由12.5%提高至20%，并征收財產稅。

受財政緊縮政策困擾的希臘人將面臨新一輪的提高稅收和削減養老金措施的壓力，同時政府也承諾實施公務員臨時性工資改革，以維持政府機構基本運轉并舒緩全球市場的擔心。從登記失業率情況看，希臘已連續4年出現就業衰退，并且遠落后于其在救助協議中承諾的財政減赤目標。根據新宣布的政策方案，希臘退休人員每月養老金將被削減20%，平均為1636歐元。55歲以下提前退休人員的養老金將削減40%，降至1370歐元。年免稅額度將從今年的10908歐元降至6818歐元，同時受到減薪影響的公務員人數將從今年的2萬人增至3 萬人。政府同時承諾將開放管制性行業，加快私有化步伐，讓民營資本參與競爭。

應該說，此次歐洲債務危機以財政瀕臨崩潰和國家幾近破產的重大教訓，敲響了改革警鐘，拉開了改革大幕，再次促進掀起了新一輪改革高潮。從 2010年開始，一些國家立法調整養老保障制度，甚至像法國等一些十幾年來改革受阻的國家也一舉成功通過立法。重要的是，債務危機為福利改革重新點燃了希望火炬，堅定了改革決心，最終通過了一系列改革措施，而所有這些，在危機之前是不可想象的。

三、歐債危機對我國就業和社會保障領域的啟示

此次歐洲主權債務危機和之前的美國次貸危機引發的國際金融危機實際上都是財政或者金融危機，而不是社會保障負擔直接導致的危機，但社會福利制度承受的壓力最大，受影響也最深，因為每次危機之后，政府的財政赤字都會出現惡化。削減社會福利以減少財政負擔就成為危機國家和政府的首選。所以，我們要認真考慮的，是如何在確保全民社會保障適度水平的基礎上，實現社會保障水平與經濟發展水平相適應，并通過結構調整和實體經濟的增長確保就業。

（一）科學確定社會保障水平和收入分配政策，避免重蹈西方國家高福利制度覆轍

歐盟一些國家，在此次金融危機—歐債危機過程中不同程度地受到影響。作為這些國家曾經引以為傲的社會福利制度受到了嚴重的沖擊，在財政吃緊和債務纏身的情況下，全球養老保險資產損失數萬億美元，歐盟有關各國都不能獨善其身，社會福利水平也有所下降，這又會引起社會動蕩。希臘即是典型的例子。除了金融危機的外部因素外，這些福利國家的高水平社會保障待遇拖了國家建設的后腿，剛性的福利待遇動不得，否則就引起社會動蕩。因此。我國的“廣覆蓋、?；尽痹瓌t要堅持下去，并隨著社會的發展和進步適當調整，真正實現社會保障水平與經濟發展水平相適應。

（二）進一步加強社會保障政策戰略性研究

歐債危機提醒我們，要進一步加強社會保障政策戰略性研究，逐步和穩妥地解決退休待遇和享受養老金年齡問題。

退休年齡問題確實在客觀上和心理上會對社會產生一定的影響，不同的群體有各自的訴求，因此要在充分聽取社會各階層意見和深入、科學的研究基礎上，選擇合理和廣大勞動者接受的政策。同時，開展宣傳引導，取得共識。在具體操作上，采取逐步和穩妥的方針。

（三）調整結構，擴大就業

要避免危機，實現可持續發展，不但要通過政府的刺激政策和培育新的經濟增長點來恢復供需平衡，還需要通過一系列積極的調整和改革，創造更多就業機會，使收入分配趨于合理。要做到這一點，就必須實現結構調整和發展方式的轉變。在這方面，國外已經開始嘗試，如大力發展實體經濟，增加就業崗位以及改革社會福利制度，讓失業救助體系關注的是失業人員的再就業，既增加雇主用工的靈活性，又向勞動者提供一定保障和相關培訓，讓他們為再就業作好準備，而不是僅僅提供生活保障。美國施行的醫保改革和金融監管改革方案也表明，其也在推進發展方式的轉變，雖然其過程很艱難。

（作者系國家人力資源和社會保障部留學人員和專家服務中心副主任）