農村留守兒童平等受教育權的法理分析

摘要：尋求制定針對農村留守兒童教育權的專門法律，呼吁將公民遷徙自由權寫入憲法，推進戶籍制度的改革，以及借鑒美國的平權措施實現對農村教育的補償性正義，逐步建立完善的保障農村留守兒童教育之公平正義的法律制度。

關鍵詞：農村留守兒童；受教育權；公平；正義

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0089-02

根據全國婦聯的調查顯示，我國農村留守兒童數量已經超過5 800萬人，并且每年呈上升的趨勢。由于缺乏父母的教育與監管和社會轉型時期的特殊原因等，農村留守兒童受教育情況存在許多問題，因此，從法律層面分析問題所在，為留守兒童教育權的實現提供有效的司法保護和救濟途徑。

一、農村留守兒童受教育權不平等的原因

從法理角度分析，造成目前農村留守兒童受教育權不公平、不平等的主要原因有以下三點：

（一）專門針對農村留守兒童受教育權的法律存在缺失

目前保護我國兒童各項權利的相關法律條款主要有：《中華人民共和國憲法》第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”《中華人民共和國教育法》第18條規定：“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規定年限的義務教育。”《中華人民共和國義務教育法》第五條規定“各級人民政府及其有關部門應當履行本法規定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育。”1990年中國政府簽署的《聯合國兒童權利公約》等等，都從不同程度保障我國兒童基本教育的權利。

可以看出，我國已形成一套比較完備的保護我國兒童各項基本權利的法律體系，但是針對農村留守兒童受教育權的專門法律尚存在空白。目前，農村留守兒童已經成為特殊社會群體，一般法律不能夠全面地保護農村留守兒童受教育權。對農村留守兒童這一特殊主體的法律保護是以一般法代替特殊法，這使得在法律適用過程中，不可避免地存在教育權利和教育義務的缺失以及法律在實施過程中的針對性不強、指示不明確性等問題。

（二）公民自由遷徙權沒有寫入憲法，戶籍制度有失公平

新中國的第一部憲法即1954年憲法，第90條第2款明確規定了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。然而不久，1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例規定，我國公民除工作調動、升學、就業等必須持相關部門的證明遷居以外，一般沒有選擇居住地的權利。嚴格控制了人口由農村向城市的遷入，把農民牢牢地固定在農村，限制了公民自由遷徙的權利。隨后新中國第二部憲法即1975年憲法，正式取消了我國公民的遷徙自由權，此后的1978年憲法以及現行的1982年憲法，都沒有恢復公民的遷徙自由權。

農業戶口和非農業戶口的戶籍制度將國家公民強行分為兩等：農村居民和城市居民。這兩類公民在社會福利、工資待遇甚至是法律賠償上存在著權利和義務的不平等。尤其是經濟高速發展的今天，大量農民涌向城市工作、生活，使得這種因戶籍制度帶來的不平等更加凸顯。這種不平等體現在教育體制上，或者是農村學生在城里上學因為戶口或學籍的原因而繳納額外高額的費用成為班級的“借讀生”、“旁聽生”；或者無力支付高額學費成為城市輟學兒童；或者被迫與父母分離留守在農村生活。在這樣的社會背景下，有人形象地把農村留守兒童稱為是我國城鄉二元制結構下的一群“制度性孤兒”。要么留守農村，要么成為城市的邊緣兒童，這些都不是他們能夠自由選擇的生存方式。

（三）城鄉教育資源分配不公平，城鄉教育發展不平衡

《中華人民共和國教育法》第9條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”由此可見，平等的受教育機會是教育權的重要內容，教育作為一種公共資源應當由全社會的每一位成員公平享有。

然而，我國每年在城鄉教育資金投入上一直存在比例失衡的狀態。據統計顯示，2006年我國教育投資在城市超過70%，而農村只獲得不到30%的教育投資。最初教育資源的分配不公，使農村兒童在受教育權上一開始就處于劣勢狀態，受教育機會存在著嚴重的不公平。教育資源的初次分配不公表現在農村教育上使得農村教育呈現師資力量薄弱，教學基礎設施不完備，教學思想落后，教學方法單一陳舊等特點，與城市教育差距甚大。美國著名法學家德沃金提到平等分配權利時指出：“政府必須不僅僅關心和尊重人民，而且必須平等地關心和尊重人民。它千萬不要根據由于某些人值得更多地關注從而授予其更多的權利這一理由而不平等地分配利益和機會。”因此，這種受教育權利與機會的不平等，一方面違背了法律公平正義的基本原則，另一方面也阻礙了農村留守兒童在他們成長階段的充分發展，同時更進一步地加劇了城鄉教育發展的不平衡。

二、探求實現對農村留守兒童教育的公平正義

針對農村留守兒童教育權問題存在的原因，我們應該尋求制定針對農村留守兒童教育權的專門法律，呼吁將公民遷徙自由權寫入憲法，推進戶籍制度的改革，實現對農村教育的補償性正義，逐步建立完善的保障農村留守兒童教育之公平正義的法律制度。

（一）制定針對農村留守兒童受教育權的專門立法

首先，在立法理論中，美國法學家羅爾斯的“無知之幕”理論主張人們在選擇社會規范時，不去考慮自己在社會中處于什么地位或角色，每個參與者都被作為社會的平等成員來考慮，這最大可能地保證將來最弱勢的社會成員能得到最好的保護。據此，針對農村留守兒童受教育權的專門立法工作應采取上述原則，本著最大可能保護農村留守兒童受教育權的目的來制定法律。

其次，全國人大、國務院、地方政府制定相關法律、行政法規、地方性法規應針對目前農村留守兒童存在的種種問題制定專門法律。例如、《農村留守兒童教育法》，《農村留守兒童受教育權管理條例》，《某省農村留守兒童教育管理規定》等。在這些法律法規中，明確留守兒童教育的各項權利；落實政府及有關部門為留守兒童教育的義務主體；以法律形式規定政府對所轄區留守兒童教育資金的投入；確定留守兒童教育監護人的責任；嚴格審查留守兒童監護人的資格；確定留守兒童教育權受侵害時的救濟途徑；以及明確對相關責任主體的懲罰措施等。

（二）呼吁將公民自由遷徙權寫入憲法，推進戶籍制度改革

我國早在1998年正式簽署的《公民權利和政治權利國際公約》的第12條第1款中明確規定了“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內享受遷徙自由和選擇住所的自由”。相比之下，《中華人民共和國憲法》中第二章關于公民的基本權利和義務的內容中并沒有包含公民自由遷徙權的條款。從法律原理“法無禁止即自由，法無授權即禁止”上理解，我國憲法沒有規定公民的遷徙自由權，不意味著公民沒有這項權利，政府也不可以隨意剝奪這項權利。同時，政府對這項權利的限制，應有正當理由。我國對遷徙自由的限制，主要是通過戶籍管理制度實現的。因此應將公民自由遷徙權納入憲法修正案，把相關法律列入全國人大的立法規劃，從而建立保障我國公民遷徙自由的法律機制。這樣，一方面為公民在自己國家的領土內自由遷徙提供憲法保障，另一方面也為推進戶籍制度改革提供法律上的支持。

目前，我國戶籍制度的改革有所進展，但改革的力度較弱。城鄉之間的遷徙限制、對農業戶口的歧視仍然在我國普遍存在。2010年，第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出“推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件。有計劃有步驟地解決好農民工在城鎮的就業和生活問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。2010年，中國將繼續推進農村綜合改革，推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件”。我國政府有關部門應繼續推進戶籍制度的改革力度，加快改革步伐，使居民在國內各地的遷徙由政府審批制改為自由登記制度，最終實現公民個人意思自治的遷徙自由權。

（三）設置政策傾斜來保障留守兒童受教育權的公平

美國法學家羅爾斯在《正義論》中指出：“社會和經濟的不平等，例如財富和權力的不平等，只有在它們最終能對每一個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償的情況下才是正義的”，這就是羅爾斯的“正義即公平”理論。

根據羅爾斯正義原則，在面對我國農村留守兒童受教育權的不平等的情況時，政府部門可以借鑒美國的平權措施，設置政策傾斜來保障留守兒童受教育權的公平。所謂“平權措施”，是指20世紀60年代，美國政府主張在學校錄取學生、企業招收雇員時，有偏向性地照顧黑人和女性，其目的是用表面上的一種不公平制定法律和政策，來彌補美國歷史上對黑人和女性的歧視與不公平待遇，防止對弱勢群體的歧視，以保證一個相對公平的結果。

2004年的十六屆四中全會上，胡錦濤同志指出：“縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”在2005年的十屆全國人大三次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中，也明確提出了“工業反哺農業、城市支持農村”的方針。

根據上述法理原則和政策支持，應該看到目前已經到了城市支持農村的時候，政府相關部門應盡快出臺針對農村兒童受教育權的補償性政策，把教育資源有偏向性地照顧農村受教育兒童，逐步縮小城鄉之間的教育差距，通過補償性政策傾斜最終實現我國教育在城鄉間的公平和正義。

美國法學家德沃金在《認真對待權利》中提出“權利理論只要求一個社會中的所有人都必須得到同等的關心和對待，成為政治社會真正平等的成員”。受教育權尤其是作為弱勢群體的農村留守兒童的受教育權是當今這個大發展、大變革時代背景下，我們所必須認真對待的一項基本人權，這關系到農村留守兒童未來的生存與發展。“遲來的正義非正義”，我們必須加快步伐改變農村留守兒童受教育權的現狀，盡早實現我國教育的公平與正義。

參考文獻：

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