食品安全相關技術機構的發展趨勢

摘 要：食品安全相關技術機構是食品安全危機管理的一個重要維度，為了更好地預防和控制食品安全危機，食品安全技術機構將呈現出四個方向的發展趨勢：體制上公營與私營并立，運行方式上進一步市場化，資源配置上進一步科學布局、互通資源，責任承擔方式的發展趨勢——更加明確化與獨立化。

關鍵詞：食品安全；技術機構；危機管理

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）15-0083-02

照《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《國家食品安全事故應急預案》的規定，食品安全危機處理涉及五大類主體，分別是中央、地方各級政府及其食品安全監管部門；各類規模不一的食品生產經營者；以食品安全風險評估機構、食品安全風險監測機構、食品檢驗機構、疾病預防控制機構、行業協會等各種身份出現的技術機構及其技術人員；中國消費者與社會公眾；國外、國際有關機構、組織與個人，而現代食品安全危機中出現的非法使用添加劑、非法添加非食用物質、過量農藥殘留等等情形，使消費者和行政監管者對技術機構及其人員的期望與依賴大大增強，在這一背景下，食品安全相關技術機構未來的發展走向，成為食品安全危機管理的重要關注點。

一、體制上的發展趨勢——公營與私營并立

在社會體制中，食品安全相關的技術機構處于何種定位，對其資金來源、工作重心、責任承擔方式等等內容都有根本性的影響。目前情況下，食品安全的風險評估、質量檢測、疾病控制等技術機構的性質尚未完全統一，有些機構仍劃歸國家行政機關的直屬單位，有些機構則含糊稱為行政機關所屬的技術組織，當然也有些民營企業已經進入了食品安全技術服務領域，但從總體而言，我國的大部分食品安全技術機構多多少少還帶有行政或事業單位的色彩，這種體制可以應對越來越受公眾矚目的食品安全危機嗎？

在計劃經濟體制已經被打破的情況下，食品安全的技術監測、檢驗、評估等工作實無全部納入行政體制（基于我國事業單位與行政權的緊密關聯，本文使用行政體制這一概念時包含事業編制概念，下同）之必要，其直接原因主要有三。一是行政體制下機構運轉須遵循科層制原則，上級的意見對下級來說有著重要影響，不利于增強技術意見的科學性與中立性；二是行政體制內慣例的匯報批示程序，不利于技術機構迅速及時地對社會和委托檢驗人作出反饋；三是行政體制下技術機構及其工作人員沒有生存壓力，也就容易缺乏創新動力，不利于解決越來越多、越來越難的食品安全技術問題。

當然，這并不意味著應當將食品安全技術機構一刀切地、一步到位地全部剔除至行政體制之外。2011年7月24日國務院辦公廳《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，并對這三類事業單位的改革方向做了不同規劃，食品安全技術機構所提供的服務是可以由市場配置資源的，同時此類機構又為機關行使職能提供支持保障，因此，該類機構將來的改革方向尚不能完全確定，但市場主體可以提供該類服務是毫無疑問的；2012年2月15日召開的國務院常務會議布置2012年深化經濟體制改革重點工作時又一次明確指出，要完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等領域。從諸多信息可以判斷，一段時期內，食品安全相關技術機構的體制會呈現公營與私營并立的狀態，而民間資本甚至國外資本進入這一領域將成為不可遏止的大趨勢，這一方面可以更好地滿足社會總體需求，另一方面也能夠促使公營技術機構在一定程度上改變工作態度和作風，更好地配合行政權完成預防和應對食品安全危機的任務。

二、運行上的發展趨勢——進一步市場化

《食品安全法》第六十一條第二款規定：“食品行業協會等組織、消費者需要委托食品檢驗機構對食品進行檢驗的，應當委托符合本法規定的食品檢驗機構進行”，也就是說，消費者個人是完全有權委托檢驗的，但實踐中仍然存在大量不接受個人送檢的情況，尤其是一些帶有行政或事業單位色彩的檢測機構，這種情況更加突出。難道技術機構不想多開展業務賺取利潤嗎？最深層的原因恐怕就是怕直接卷入糾紛和承擔法律責任。不單食品安全領域存在此類情形，“據調查，80％以上的政府主導建立的生產力促進中心、科技企業孵化器的負責人承認，自己的業務大多集中在原有的行政管理范圍內和上級指派的任務。”[1]要從根本上解決這一問題，仍需法治保障下的市場化，也就是說，需要將食品安全相關技術機構推向公開公平公正的市場競爭。民間資本經營的技術機構拒絕個人送檢的可能性非常小，就是因為其必須最大化地實現設備、人員的效用，眾所周知，專業技術設備的淘汰期間較短，即使使用率低，其維護、折舊費用也不會相應節省，到期之后仍需淘汰，拒絕檢驗委托絕對是成本大于收益的；而對于享受國家固定撥款的技術機構來說，承擔行政機關、尤其是本系統各行政機關的委托任務進行法定檢測是更安全、更有保障的選擇，如果不將其進一步推向市場，強化其競爭機制和激勵機制，不但消費者個人的需求不能得到充分滿足，食品安全危機預防和處理時間被迫拖長，也不利于此類機構的健康發展。

在公營與私營主體可同等地、競爭性地承接法定檢測和社會委托業務的前提下，食品安全相關技術機構的具體運轉方式就會有相應的改變。國家權力和社會公眾都越來越關注食品安全，各類委托業務量必然大增，食品生產經營者和一般消費者的委托要求往往與法定檢測要求不完全重合，這就要求技術機構靈活機動地應對市場需求，找準自己的定位以求勝出，或者走集團化道路，多個技術機構建立起相對固定的合作關系，強化整體技術水平和業務能力；或者走小而精路線，只針對某一類常見檢測要求進行設備和人員配置，在該技術上做到最精最快最有口碑，從而在滿足社會總體需求的基礎上提高自己的總體收益。

三、資源配置上的發展趨勢——布局科學、資源互通

食品安全相關技術機構總體數量并不算特別少，但在食品安全危機管理與應對過程中卻總顯得不敷使用，很重要的原因就是布局不夠科學、資源配置不夠合理。這種缺陷體現在三個層面：第一個層面是東部地區和中西部地區的差異，食品安全領域的儀器設備生產商、檢測服務機構基本都分布在東部城市，中西部地區力量薄弱；第二個層面是城市與鄉村的差異，也就是技術機構尤其是大型技術機構基本都在大中城市，鄉村基本不屬于輻射范圍；第三個層面是已有機構的資源配置同化度高，同一地區的質監系統、檢驗檢疫系統、農業系統、藥監系統等下屬檢測機構，往往擁有相同的檢測設備、能力和相同的檢測空白區。

這種資源配置上的不科學，即使西部地區和廣大農村的食品安全危機難以及時得到遏制，也容易造成各監管部門之間的互不認可，各依本系統檢測結果開展執法工作從而產生沖突，還造成了設備資源的浪費和資本的占用。《十二五規劃》提出“加快消除制約城鄉協調發展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動。統籌城鄉發展規劃，促進城鄉基礎設施、公共服務、社會管理一體化”，有利于解決食品安全危機預防和處理機制上的城鄉差異問題；提出“適應城市群發展需要，以軌道交通和高速公路為骨干，以國省干線公路為補充，推進城市群內多層次城際快速交通網絡建設”則有利于較大區域內的食品安全技術機構溝通互補，從監管部門的角度出發，還可以“充分發揮科研院所、大專院校、大型企業的技術設備和專業性優勢，采用聯合、租用等方式方法開展檢驗業務”[2]；另一方面，民間資本的經營不受行政任務局限，更注重市場需求，更能發現新的空白點，也有利于食品安全技術領域社會總體資源的優化配置。因此，就總體上的發展趨勢而言，科學的布局、互通的資源應當是更加可及的目標。

四、危機處理中責任承擔方式的發展趨勢——明確化與獨立化

食品安全危機的事前預防與事后應對，都有技術機構的身影，但其與行政權之間的關系往往模糊復雜，難以厘清。以食品安全標準為例，標準規定的技術參數和指標，直接決定著何種質量等級的食品可以合法地進入消費領域，是一種非常重要的食品安全危機預防機制，《食品安全法》規定：“食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號”，“食品安全國家標準應當經食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由醫學、農業、食品、營養等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成。制定食品安全國家標準，應當依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見”，將大量的行政部門、專業技術機構和人員、食品生產經營者和消費者都納入進來，這一制度設計的初衷當然是想使標準更為全面、科學，但標準出現問題的時候，就出現了貝克所說的“有組織的不負責任”狀態。

要使各參與主體能夠真正重視食品安全危機的預防與應對，就必須有切實的責任確認機制和嚴格的責任追究機制。對技術機構與行政權的分工而言，就是要首先將各自的責任明確化，技術機構對自己出具的專業意見負責，清晰陳述在現有科技水平下何種風險是可避免的何種風險不可避免，出現風險的幾率多大，可能的有效預防與處理措施為何等等，這些陳述如果出現故意或重大過失程度上的錯誤，技術機構承擔責任；行政權則對自己的實際選擇和判斷負責，向公眾公開陳述在各技術機構、專家等提供的或同或異觀點之間、在可能的利弊之間自己做出了什么決定，做出該決定的理由有哪些，如這種選擇與判斷明顯偏離了普通共識，由行政權承擔責任。對技術機構自身而言，作為一個市場競爭主體，與其他生產經營性企業一樣，應當以有限責任、股份有限、合伙等各種組織形式，依照常規的公司法或企業法承擔獨立責任。

參考文獻：

[1]王希良，柳洲.科技中介機構“市場化”發展的需求與對策[J].科學管理研究，2011，（5）：47.

[2]鞠洪祥，李文曉.綜合性質檢機構發展思路探討[J].中國質量技術監督，2011，（10）：56-57.

（責任編輯：范秀利）