中國控煙之困

5月31日是第25個世界無煙日，主題為“警惕煙草業干擾控煙”。每逢“世界無煙日”到來，“控煙之聲”也是高潮迭起，此起彼伏，等這一天過后，煙霧升騰，濤聲依舊。

5月30日，我國衛生部發布首個《中國吸煙危害健康報告》顯示，中國是全球最大煙草生產和消費國，吸煙人群逾3億人，另有約7.4億不吸煙人群遭受二手煙危害，全球每年因吸煙死亡的人數高達600萬，中國則突破100萬人。

數據的另一側是，中國疾控中心控煙辦發布的《中國煙草業經濟和財政效益再評估》報告，2011年煙草業累計實現銷售收入達10111.4億元，實現工商稅利7529億元。

圍繞控煙所引發的社會效益與經濟效益的博弈日益加劇，控煙，為何成效難顯?我們究竟都做了什么?

6年控煙路漫漫

2003年11月，我國簽署首個限制煙草的全球性公約《煙草控制框架公約》。2005年8月，全國人大常委會批準該公約。2006年1月，公約在我國正式生效。2011年1月，我國承諾在室內公共場所和室內工作場所實現全面禁煙。

然而時至今日，收效甚微。有媒體和專家甚至用“失約”這樣的字眼來形容中國的控煙困局。

控煙至今6年，中國吸煙率居高不下，煙草消費量未減反增，由2005年占全球1／3上升至48％。

最新公布的《中國吸煙危害健康報告》顯示，我國吸煙人群逾3億人，數量已經超過美國人口的總和。另有約7.4億不吸煙人群遭受二手煙危害，每年因吸煙死亡人數已超過100萬人，到2050年將會突破300萬人。

2011年5月1日，衛生部修訂后的《公共場所衛生管理條例實施細則》正式實施，全國7大類28小類室內公共場所全面禁煙。然而實施效果并不理想。

衛生部近期發布通告稱，暗訪的全國3340個醫療衛生機構中，綜合評分為70.6分(百分制)，僅天津、陜西、江蘇和新疆4個省級衛生行政部門獲滿分。此前2011年9月，中國控煙協會發布對高校的暗訪報告顯示，覆蓋31個省份的800所被調查高校中，僅16所得分超過60分，合格率僅2％。調查顯示，各地在公共場所推行全面禁煙受到不同程度阻力。

與此同時，煙草企業對于控煙進程干擾日益明顯。

5月30日，云南控煙組織發布《被煙草包圍的昆明青少年處境堪憂》調查報告，揭示了煙草業借助煙草零售店推銷卷煙，從而影響青少年吸煙的事實。

而在市場上出現的眾多低焦油香煙，事實上并沒有減少肺癌發病的趨勢。武警總醫院副主任醫師魏玉杰稱，煙草中有250多種有害物質，其中有40多種致癌，焦油的含量稍微往下降一降，但其他煙草的有害成分還是存在的。也就是說就是說“降低焦油含量，減輕吸煙危害”根本就是虛假宣傳。

其實，針對控煙，煙草企業及其煙草相關利益集團實施了大量反控煙活動。煙草業阻撓控煙工作，是導致控煙效果不佳的原因。

煙草企業將影視劇目作為發布變相廣告的重要陣地，利用冠名、贊助等形式宣傳企業品牌的核心。這些行為都是《煙草控制框架公約》里明令禁止的。

中國控煙協會常務理事姜垣認為，控煙立法還需從多方面推動，包括室內工作場所全面禁煙，全面禁止煙草廣告和促銷，打擊非法貿易等。

控煙和反控煙的“博弈”

最新數據顯示，2011年煙草業累計實現銷售收入達10111.4億元，實現工商稅利7529億元。此前，我國煙草行業稅收總額多年位居國民經濟各產業之首。

不過全國高校無煙環境項目負責人所超認為，煙草業造成的社會危害其實已遠超其帶來的利潤。為此，他援引一組數據：2005年，我國因吸煙導致的經濟損失近3000億元。而2005年煙草全行業工商稅利才2400億元。這還沒包括每年因吸煙死亡的120萬人口。

國家財政有“煙癮”。煙草行業是政府財政收入納稅大戶，在很多地方都是主要創收來源，煙草業也總以帶來高額利潤標榜其社會貢獻，甚至有不少煙草業試圖說服政府機構和公眾相信吸煙會帶來經濟利益，這使不少地方政府在推行控煙過程中陷入“左右為難”的境地。

財政對煙草的依賴猶如煙民對煙草的依賴。

“絕不能靠犧牲人們的健康和生命，來換取企業的利益和經濟的發展。”國務院參事、第十一屆全國人大代表馬力在控煙報告發布會上這樣表示。

《中國煙草業經濟和財政效益再評估》報告也明確指出，煙草業稅利來源于壟斷和政府定價，并非真正盈利。長遠看，煙草業創造的社會價值彌補不了因吸煙帶來的經濟成本。

但是，不少地方仍然存在控煙法規落地難的問題。有調查顯示，目前地方控煙立法存在主體不清，法律效力等級過低，落實難等問題。長期關注控煙的清華大學法學院教授王晨光表示，目前一些地方性法規可操作性不強，出現違規吸煙時“誰來監管”成重要問題。

誰來監督執法是個問題

世界衛生組織的統計數字顯示，平均每6秒鐘有1個吸煙者死亡，全世界每年因吸煙死亡的人數超過因艾滋病、結核、瘧疾導致的死亡人數之和。其中，因二手煙暴露所造成的非吸煙者年死亡人數約為60萬。

公共場所、工作場所和家庭，是我國二手煙暴露的主要場所，其中公共場所二手煙暴露率最高。不過，目前還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法律。

有業內人士認為，控煙工作難點還是認識問題。中國法學會行政法學會副會長馬懷德認為，禁煙立法在執法這個層面上缺少社會氛圍。也就說是違法者并不以違法為恥，執法合法的這個行為者，也并不能夠就此獲得什么利益。

到底誰來監督執法?長期致力于控煙政策研究和推動的楊杰博士認為，首先應建立完善的公眾監督機制，由專業人員對舉報電話整理分析和形成報告，定期對社會發布；此外，還應聘請專業調查公司對法律實施效果進行調查，媒體也應不定期進行監督報道。

與此同時，避免煙草業對控煙的干擾也很重要。

有學者建議從國家層面理順控煙機制。中國工程院院士鐘南山指出，相互矛盾的主體隸屬同一部門，根本不可能嚴格執行控煙，要注意切斷政府和煙草企業的利益鏈條。“根本上推進我國控煙工作，首先要把煙草生產者、銷售者和控煙組織分開。”

衛生部部長陳竺近日表示，國家對煙草業一些欺騙性的宣傳活動，要有嚴格的監管，只有這樣控煙工作才能真正實現。

事實上，控煙是一場社會化戰役，需整合多方力量共同推動。中國疾病預防控制中心原副主任楊功煥建議，織就一張由不同層次控煙力量組成的控煙網，上有執法、中有監督、下有公民勸阻，加之監測評估和媒體曝光，才可能真正實現控煙目標。

(本刊綜合整理)