向聯合國遞交“影子報告”

影子報告，來自英譯“Shadow Report”一詞，又稱“平行報告”，作為《公約》締約國的民間組織定期向聯合國提交權利落實情況的一個補充報告，提交影子報告也是民間組織利用國際公約進行政策倡導的一種手法。2010年起，一些中國NGO組織開始試圖撰寫影子報告，促進政府履行“公約”，同時，相關人士也指出，影子報告的獨立性需加強。

北京時間2012年9月17日，聯合國殘疾人權利委員會第八次會議在日內瓦召開，對《殘疾人權利公約》中國政府履約報告進行審議。

這場通過現場直播（網絡）的審議會議，引起了不少關心殘疾人權利保護現狀的熱心人圍觀討論，京一加一殘障人文化發展中心更在官方微博上不斷刊登他們4月發布的《一加一報告聯合國〈殘疾人權利公約〉中國實施情況》節選內容，并呼吁“您的或評論、或轉發、或收藏，都是《殘疾人權利公約》的一次推廣”。

2006年12月13日，聯合國大會審議通過《殘疾人權利公約》。該《公約》是人類歷史上首部為保護殘障人權利而專門制定的具有法律約束力的國際公約。2008年，中國政府加入《公約》，成為《公約》的第33個締約國。

《公約》以“促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重”為宗旨，共分50條，從平等和不歧視、無障礙、生命權、自由和人身安全、教育、工作和就業、不人道或有辱人格的待遇或處罰等多方面對殘疾人權利做出規定。這份《公約》是迄今為止中國簽署的最完整的國際人權公約。

針對此次公約的審議，2012年4月11日，北京一加一殘障人文化發展中心針對中國的履約情況向聯合國提交了一份題為《〈殘疾人權利公約〉中國實施情況 一加一報告》的民間報告，這份報告又被稱為“影子報告”。

民間組織利用國際公約進行政策倡導

影子報告，又稱“平行報告”，是作為《公約》締約國向聯合國提交權利落實情況的補充報告，主要是由締約國所在的民間組織撰寫，其目的是補充政府報告中的不足。提交影子報告也是民間組織利用國際公約進行政策倡導的手法。

近年來，中國政府積極落實簽署的權利公約的履約，并定期向聯合國遞交國家報告。與此同時，一些民間組織開始借此撰寫影子報告來表達民間的立場和聲音，涉及到婦女、兒童、殘障人士、勞工等多個領域的權利保護。

2010年8月，中國政府向聯合國遞交兩年來的首份國家履約報告。2011年9月，一加一（北京）殘障人文化發展中心開始籌備撰寫影子報告，同期，還有兩家民間機構參與進來，對公約條款進行評論?！耙患右弧钡挠白訄蟾嬗稍摍C構的負責人解巖執筆，他和其他同事共同參與歷經半年，在今年3月份完成。據解巖介紹，該影子報告的撰寫分為四部分，包括公約條款、存在現狀、佐證的依據以及具體建議。影子報告的初衷，希望用民間組織的視角，并用自己搜集的文獻數據去觀察公約在中國的落實情況。在撰寫報告過程中，解巖發現“基于殘障視角關注殘障人的發展”的文獻很少，一加一只能“更多地引用媒體的報道以及官方的公開數據”。此外，對一些非一加一關注涉及到的領域，一加一因無法提供具體案例而只好一筆帶過。

相較于撰寫困惑，一加一考慮更多的是如何降低本土NGO參與公約的風險以及撰寫報告的獨立性。在遞交這份影子報告前，解巖“投石問路”，先是對外發布了一個招募8個人的招聘啟事，隨后就完成的影子報告向殘障NGO征詢意見。其目的就是，利用這些第三方的平臺在公開的場合，向關心聯合國殘疾人權利公約的相關政府部門發出聲音。不過，向殘障NGO征詢影子報告的意見時，“居然沒有一個人回郵件，不管正式或私下的反饋意見都沒有?！焙髞恚瑲埪摰扔嘘P部門找上門來，要求看看這份影子報告，為了保持報告的獨立性，解巖堅持未給他們。

影子報告完成后，他們選擇在聯合國殘疾人權利委員會對中國政府的履約情況初步審議日期前遞了出去，并公開了遞交聲明。時隔一周后，聯合國殘疾人權利委員會的網站刊登出影子報告的全文。就這樣，“我們利用大家還沒有反應過來，打了一個漂亮的仗，”解巖解釋，他擔心第二次影子報告會由殘聯下的中國殘疾人事業研究會來組織撰寫。

在另一個參與機構北京亦能亦行身心障礙研究所的負責人張巍眼中，一加一提交的影子報告，“并不是按照影子報告的要求，主要是關于事實狀況的評論，所以不能稱之為影子報告”。2011年8月，亦能亦行身心障礙研究所也遞交過一個7頁的“影子報告”。張巍也沒有將之視為“影子報告”，他解釋道，“其實是一個整體評論，沒有逐個條款而且僅從法律、立法層面進行分析，并沒有針對事實部分進行評論?！?/p>

張巍曾就讀德國海德堡大學，專攻殘障法，回國后一直致力于推動殘疾人權利公約在本土的落實。他認為真正的影子報告，應是對照權利公約的每個主題和條款，根據本國的實際情況作真實的評論。此外，張巍認為一加一遞交的影子報告是“無效的”，一加一在2012年3月份提交的報告時間，錯過了聯合國殘疾人人權委員會征求締約國的影子報告所規定的時間。當然，他也認可一加一遞交的影子報告可以發揮一定的國際影響。

同期另一家倡導殘障人士權益的機構，從反歧視視角對該公約的部分條款在中國的實施情況進行評論。據該機構負責人告訴記者，撰寫影子報告并非他們所擅長，但希望這種針對殘疾人權利公約在中國的落實狀況的評論，能夠促進政府改善現狀。

讓更多的影子報告獨立發聲

迄今為止，中國陸續簽署加入并在國內生效的國際人權公約就有20多個，包括《經濟、社會及文化權利國際公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》等多項國際人權公約，但對上述公約的部分條款均提出聲明或作出保留。

據聯合國權利委員會網站顯示，中國定期向聯合國遞交的國家報告僅有7個。在國家報告之外，由民間組織提交的影子報告則少之又少。

2010年4月，由中國婦女研究會牽頭，召集多家婦女NGO參與該公約影子報告的撰寫，這一份影子報告，是《消除對婦女一切形式歧視公約》（以下簡稱“消歧公約”）自1980年簽署以來首次遞交的非政府組織影子報告。

當時政府報告還沒有出來。二三十家婦女NGO參與進來，并參加如何撰寫影子報告的培訓。北京農家女文化發展中心就是其中之一。經過一番討論，每家NGO根據自己的興趣和各自領域的特長向中國婦女研究會申報選題。“農家女”選擇了影子報告中有關“流動婦女權利”的內容，而有關婦女教育、婦女健康、農村婦女土地權益等話題則由其他的婦女NGO認領。隨后，他們都與中國婦女研究會簽訂了一份參與合作的項目協議，并根據各自的工作量獲得金額不等的撰寫費用支持。

而這次撰寫，也是一波多折。

“農家女”拿到消歧公約中有關“流動婦女權利”的任務后，李強（化名）和王麗（化名）就分頭去協調一些對話題感興趣且有一定學術功底的學者或NGO專業人士參與撰寫。但這點著實困難，在采訪中李強一再強調，擔心“找不到權威的人（兼具專業背景和研究水平）來寫這些部分”。除此之外，對流動婦女的一手數據掌握不充分，尤其是民間組織的婦女NGO，只能引用公布的官方數據和查閱現有的研究成果?！稗r家女”組織過對流動婦女群體的訪談，但因時間和資金的限制，調研規模很小?！稗r家女”的影子報告撰寫工作于2010年9月30日正式啟動，時間很緊，12月15日出爐了第一稿。

報告的定稿還沒有出來，李強和另外一位協助影子報告撰寫的同事王麗就都離職了。直到他們從“農家女”離開，該報告也沒有最終敲定。時間拖得如此之長，參與該影子報告的另一家婦女NGO負責人趙青（化名）說，“時間那么久，都快忘記了寫的具體內容”。她也向記者解釋，消歧公約影子報告的目前進展，可能與政府報告進入到聯合國消歧委員會的審議時間未定有很大的關系。

變動的不僅有他們，就連當時召集婦女NGO撰寫“消歧公約”影子報告的中國婦女研究會的項目負責人也已退休。直到今年2月份中國政府的“執行《消除對婦女一切形式歧視公約》第七、八次合并報告”公布，中國婦女研究會的新項目負責人才再次通知之前參與此影子報告撰寫的相關NGO。于是，換了新環境的李強和王麗二人又再次投入該報告的完善之中。他們在8月又提交了一份新稿，接下來繼續等待專家的評審。預計在2012年10月底或11月初，可能再召集一次研討會。

在參與影子報告工作的過程中，李強只是零星地聽說有哪些機構參與哪些議題的寫作，對其他的NGO參與的內容了解很少。不過可以確信的是，最終“農家女”的這份15頁的“流動婦女權利”影子報告第二稿內容“能被吸納多少觀點，還需通盤考慮，肯定會有一個取舍”。李強對民間參與寫作影子報告的作用很樂觀，認為“積極意義很明顯。即做到吸納民間NGO參與其中，承擔一定的發聲角色”。

但趙青持相反觀點，她認為她們能被邀請參與其中“更像是一個游戲”，處于彼此需要。對NGO來說，借此可以提高機構的獨立、合法性，也能體現出自己的專業性。而中國婦女研究會可以找到更多的婦女NGO來完成這項工作，這些NGO的參與者代表著“民間”的聲音。

因此，趙青對這份“消歧公約”的影子報告沒有信心。她曾參與過北京世界婦女大會影子報告的撰寫，但參與兩次都沒什么反饋，“也不知道這些報告有什么作用”。作為“消歧公約”影子報告參與者，她“更多是在寫”，并不知道影子報告寫完之后的具體流程如何，也不太知道其他NGO的工作進展，甚至是同屬一個專題下另一報告撰寫機構的內容。

目前，中國NGO參與影子報告的寫作并不多，在此之前，僅有在華的國際組織提交過幾個影子報告，多數不為人所知，但“消歧公約”影子報告面對的問題，體現了目前中國NGO參與影子報告的問題。

接受本刊采訪的部分NGO負責人表示，官辦NGO既是國家報告的起草者，又為影子報告的撰寫主體，已發生了明顯沖突。這會導致更多的民間組織聲音更多是為其所用，而非聽到那些忽視的聲音，因此影子報告的獨立性需加強，而影子報告的撰寫者角色也需要進一步厘清。