健全應急管理機制 提升政府應急法律能力

摘要：本文分析了應急管理存在的一些現實問題，進而提出了政府如何依法律來實現科學的應急管理決策。望對理論研究和指導實踐的開展，具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：應急 機制 法律能力

一、應急管理存在的現實問題

（一）重處理，輕管理

應急處理主要著眼于事故發生之后的應對，是一種傳統的觀念。其過程更多地放在從事故發生到結果的處理上，其特征是消極被動的反應。一場典型事故災難發生后的程序是：媒體曝光→領導人視察、批示和慰問受害者、不惜一切代價救人→對傷亡者進行撫恤、處理責任人→要求吸取教訓、防止類似事故再度發生。這種思維方式著眼于結果的處理，政府好像救火隊。事實證明，這種思維方式下的法規標準體系往往不能避免重蹈覆轍。

（二）重政府，輕社會

政府被視為應急管理的唯一主體。在很多人的心目中，事故的應對和處理只是政府的事情。人們事事等待政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，應急處理就到什么程度。建立在這種社會心理基礎之上的應急法規體系往往造成政府不堪重負，疲于奔命，反應遲鈍。而普通民眾則防災減災意識較低。一旦遇到突發事故，很容易出現心理恐慌和社會失序。

（三）重動員，輕法治

所謂的動員，就是指在事故發生后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調動各方面資源，全社會齊動員，搞人海戰術。盡管這種體制從表面看有收效快和效率高的特點，但是背后付出的代價卻是巨大的。首先，這種動員體制往往是以打亂正常的政治和社會秩序為前提的。其次，這種動員體制的很多做法往往缺乏法律依據，依法行政在應急時期成為一句空話，違法行政倒似乎成了一種常態。再次，臨時指揮或領導機構的臨時性不但不符合依法行政原則，而且使防災減災工作缺乏連續性和持續性。

（四）法律重制定，輕修訂

實踐證明，在已建立的應急管理法律制度中，有的是由部門規章或者規范性文件確立的，其規范性不強、效力有限。有的法律法規中，對各級政府采取的應急措施規定得不具體，當前的應急管理工作還存在許多問題，也急需用法律手段加以解決。因此應盡快頒布相關配套法規。應急預案編制、審核和備案制度、報告與信息發布制度、應急管理的分級響應制度、應急管理演習制度、應急管理的資金補償制度等一系列急需要建立的制度都需要在《突發事件應對法》的指導下進行制定。

二、 提升政府應急法律能力的對策

（一）建立科學、高效的應急管理體制

建立科學、高效的應急管理體制是完善突發事件應對制度的關鍵。《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出了明確工作目標之一就是“健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制”，根據我國的具體國情，我國確立的應急管理體制模式是：建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體制。在預警機制中要科學評估預警信息、發出危機警報，起到防患于未然的作用。在決策處置機制中，應急管理的主體應根據所掌握的信息，綜合分析突發事件的具體情況而做出決策，并實施決策。決策處置機制包括方案選擇、決策執行兩個過程。對此要輔之以良好的技術手段，并形成政府與民眾的良性互動，激發戰勝危機的信心。在善后處理機制中要在突發事件緊急情況被控制以后，致力于恢復工作，盡力將社會財產、基礎設施、社會秩序和社會心理恢復到正常狀態。

（二）應急管理必須權力有規、行為有序

突發應急處置，往往需要行政主導，這就需要賦予行政機關較大的權力，同時需要更多地限制公民的權利。但這種權力往往具有兩面性，運用不當就會損壞老百姓的合法權益，因此無論是行政緊急權力的取得和運作，還是對公民權利的限制或增加公民義務，都需要依法、按章辦事。突發事件的應對，是一個技術上的、管理上的問題，法律的作用一是把那些經過實踐經驗長期積累下來、行之有效的應急管理方法，用法律的方式固定下來，借助法律的強制力保證突發事件應對基本有效、有序、有力。二是賦予和控制政府在應急管理中的權力，首先是保證政府在突發事件應對中有足夠的特別權力來解決非常狀態，同時又控制政府不要借機濫用權力，以免損害公民的合法權益。

（三）依靠科學、依靠法制

應對突發事件，要充分利用現代化的科學技術手段，做好可能發生的突發公共事件的預測、預警，不斷提高對突發公共事件的信息分析和處理水平，以及預防和應對突發公共事件的科技水平。

應對突發事件，還要靠法制。現代社會應對突發事件有著自身規律，概括起來說，就是要居安思危、有備無患，快速判斷、果斷處理，整合資源、協同應對。適應這種規律，就要求我們在工作中實現三個轉變：一是有單一常態管理向常態管理與應急管理相結合轉變，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有備無患。二是由自發應對向自覺應對的轉變，在應對思維上做到有勇與有謀的結合，在應對方式上做到個別經驗與規律認識相結合。三是由個別理性向集體理性轉變，以實現應對行動上的廣泛參與與步調一致的統一、集中指揮與廣集民智的統一。這三個轉變的根本點在于突發事件的應對要實現由個別調整向規范調整的轉變，以減少突發事件應對工作中的任意性，增強趨利避害、化險為夷、轉危為安的能力，牢牢掌握應對突發時間段主動權。

（作者單位：中共日照市委黨校）

參考文獻：

① 王軍主編.突發事件應急管理讀本[M].

②鄒建華著.突發事件輿論引導策略[M].

③傅思寧著.提高領導干部應對突發事件的法律能力[M].