水利水電移民中相關問題的思考

摘要：近年來，水利水電工程蓬勃發展，但在移民安置工作中依然存在很多問題和困難。本文以四川省水電移民為例，分析闡述了城市化背景下水電移民安置工作中所遇到的一些問題，并得出相應結論。

關鍵詞：水利水電 移民 政策 城市化

一、引言

水利水電工程的開發建設是一項龐大而復雜的系統工程，除水電主體工程外，因水電工程建設征地引起的移民安置已成為水電工程建設和開發的難點。近年來，四川省水電資源開發步入高峰期，水電移民安置工作面臨諸多困難和問題。

中國的城市化深受全球化的影響，人口流動在很大程度上將跟隨城市和非農產業在空間上重組。由于中西部地區勞動力向沿海地區遷移的成本相對于內地投資環境改善和物質資本向內地轉移的成本更低，未來相當長時期內城市、產業和人口在全國范圍內進行的空間重組仍不可避免地會以向沿海發達地區和主要大中城市集中為主，從而吸引人口的大規模遷移。水電移民基本上產生于中西部地區，因此，從城市化的角度來審視水電移民問題的解決，就應該順應這個趨勢，將沿海發達地區和主要大城市作為水電移民永久安置的主體之一。這個戰略實施的成敗取決于兩個方面：一是安置地能否提供基本的生活保障和更好的工作機會 ，即所謂的“拉”。二是水庫移民能否得到足夠的補償和扶持，按自己的意愿選擇自己愿意去的地方，即所謂的“推”。

二、水電移民中存在的問題分析

在水電移民安置中，農村移民安置最為復雜，難度最大。為有效保護生態環境，僅靠當地有限的耕地資源，全部實現就地后靠安置顯然難以做到。為此，中國政府對農村移民采取了形式多樣的安置方式，如繼續以種植業為主的就地后靠安置、政府組織外遷或投親靠友自主外遷、自謀職業、從事第二或第三產業安置、社會福利安置等。政府積極引導和鼓勵移民遠遷到庫區以外的適宜地區安置，這些安置似乎存在著將移民“推”出去的動力。即使是后靠安置的移民和受他們影響的原居民，雖然可以在當地發展生態農業和循環經濟，但隨著人口增長對土地壓力的不斷增大，他們也應該有外出定居就業的可能性和權利。

從已有的水電移民實踐看，絕大多數的外出務工人員在今后的安家意向上選擇了回農村。對于這個現象可以作以下解釋，由于戶籍制度的存在，城市無法為流動人口建立基本的社會保障體制和相應的居住、子女教育安排，從而無法構建一個使這些人口從農村逐漸而全面地轉移出來的良性循環機制。正是由于這種 “永久遷移” 的機制無法啟動，進城就業的農民即使根本不想回鄉務農，但為規避未來失業風險而無法放棄農村土地。解決上述問題的關鍵，就是要通過在城市中建立一個有效的融資機制，為遷移人口提供基本的社會保障和相應的居住、子女教育服務，從而使后者能夠在自愿的基礎上放棄農村土地，完成徹底的城市化。水電移民在補償、搬遷、安置、生產生活的恢復和后期扶持中都能得到國家或業主的資金補償和支持，為水電移民城市安置的融資問題的解決提供了可能性。

三、水電移民相關政策總結以及所存在問題分析

與許多其他發展中國家不同，中國很早就制定了與非自愿移民相關的法律框架和條例。根據學術界理解，開發性移民的一般含義是應該把失去家園的移民安置看成是一次發展的機會，從而能夠改善移民搬遷后的生活水平。通過總結有關法規對開發性移民的定義和學術界對開發性移民的解釋，中國開發性移民政策的基本框架由以下幾個方面構成：（1）生產條件的改善和移民收入恢復是開發性移民的核心；（2）移民補償是開發性移民的經濟基礎；（3）移民安置與庫區經濟發展相結合的移民安置規劃的編制與實施是開發性移民的中心內容；（4）移民參與是開發性移民的社會基礎；（5）健全的管理體制是實施開發性移民的組織保證；（6） 庫區建設基金、后期扶持措施、優惠政策和對口支援政策等系列扶持政策是開發性移民的支撐體系；（7）移民生活水平提高、社會穩定和諧、生態環境得到保護是開發性移民的終極目標。

由于補償費是開發性移民的經濟基礎，因此公平合理的補償機制便是開發性移民成敗的關鍵。不幸的是，目前的補償機制體現的是國家征地的強制權，國家對農民的征地費用是補償性質的，并不是兩者平等協商的結果，對移民利益保護不夠。同時補無形損失，對安置區及其他項目受影響地區群體如何進行補償未做規定。補償標準并沒有反映市場價格，導致移民補償投資與實際所需的開發性生產投資往往存在相當大的缺口，這必然影響開發性移民生產活動的效果，也使開發性移民政策成為空中樓閣。

四、結論

綜上所述，就目前依然嚴峻的水電移民形式來看，我國有必要對開發性移民的含義做進一步的拓寬。首先，開發性移民政策和措施需要前瞻性。要充分考慮我國未來快速城市化的背景，而不能把視線僅放在庫區經濟的發展上，作為項目受益區的東部發達地區和特大城市的發展機會也應該包括進來，以彌補補償費不足的缺陷和減輕庫區人口對環境生態的壓力。其次，開發性移民政策應該給予移民多次機會，提高他們應對各種風險的能力，這就要建立相應的社會保障機制。因此，一個既考慮中國城市化、工業化的背景，又充分考慮移民情況的社會保障機制就顯得十分必要。

（作者單位：中國水電顧問集團成都勘測設計研究院）

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