論村政組治

中國的改革開放已經走過了30多年不平凡的歷程，時至今日，政治、經濟體制的深化改革已進入克難攻堅的關鍵時期，而在占有我國廣大地域和擁有廣大人口的農村，村民自治和行政管理之間暴露出的諸多矛盾和問題，已成為阻礙農村社會民主政治建設和經濟發展的新桎梏。如何有效解決這些問題，已成為擺在黨和國家面前不容回避的重大課題。

目前國家權力下沉到村莊，通過財力支持、人力支持和科技信息支持等一系列措施，統籌城鄉一體化發展。有人提出：在我國廣大農村實行“村級行政化，完善村民自治化”是農村社會管理改革創新的可行之路，即“村政組治”。

一、村政組治的理論基礎

目前學界關于鄉村治理主要有兩種主張：一是行政化，二是自治化。無論是市場條件下的行政化還是現代社會中的自治化，本質上都要求政府（或自治組織）必須承擔起一定的職能，這些職能是發展市場經濟和現代社會運轉所必需的，同時這些職能又是有限的，它基本上以提供社會所必需而其他組織又無法“代勞”的公共產品為界?！笆袌鰲l件下的行政化”和“現代社會中的自治化”本質取向和內在要求是一致的，在國家與社會、行政與自治之間劃出一條界線，使之更好地服務于現代國家和現代社會的需要。自治化和行政化將是中國未來鄉村治理發展的方向。

（一）鄉政村治體制與鄉村治理現實的矛盾

國家政權到鄉鎮、不下村，在村組實行村民自治，但村組如何自治、怎么自治沒有詳細規定，村民自治的組織和物質沒有保障，實際上鄉政和村治存在現實的矛盾。一是村黨支部是鄉鎮黨委的延伸組織。村黨支部權力來源于鄉鎮黨委，接受鄉鎮黨委的政治、思想、組織領導，雖然有權向鄉鎮黨委反映情況和提出建議，但要無條件服從鄉鎮黨委決定，執行落實鄉鎮黨委的決議。村黨支部成員的晉升、罷免等黨務工作也由鄉鎮黨委決定。鄉鎮黨委與村黨支部是領導與被領導的組織結構，具有黨政功能特征。二是村黨支部領導村委會。《村民組織法》規定：村黨支部是農村的領導核心，領導村委會依法開展工作。村黨支部成員兼任村委會委員，組織分工直接向村黨支部書記負責，接受村黨支部書記的領導。三是村委會是村民大會或村民代表大會的管理機構，而不是執行機構。《村民組織法》對村民大會或村民代表大會沒有具體規定其職責、權限等實施方法，缺乏實際可行性。《村民組織法》規定村委會主任是村民大會或村民代表大會召集人和主持人，也是村集體經濟法人，村委會委員也可以兼任村民大會或村民代表大會代表。這樣，村民就在組織體系和經濟上依附村委會，導致村民自治權成為一種虛設或被行政化的自治權。四是村委會公共管理和服務職能實現依賴于鄉鎮政府。村委會代表鄉鎮政府實施公共管理和服務職能，其權力來源于鄉鎮政府的授權，權力實施依賴鄉鎮政府的財力和人力支持。鄉政村治體制下的村民自治，實際上已演變為村兩委接受和服從鄉鎮黨委、政府領導，執行其決議的公共權力在農村的代理人角色，享有公共管理與服務的公共權、村集體資產的管理權、廣大村民的自治權，而不是真正意義上的村民自治。

（二）村民小組具有先天自治性，村民能有效享有自治權

自古以來，政權不下鄉村，村民在鄉紳和精英的管理下進行自我治理，傳承了歷史自治。人民公社時期“三級所有、隊為基礎”集體資產管理體制，現在的村組資產關系基本繼承了大隊與生產隊的機制，村民小組是集體資產的主要所有者。村民組長和村民代表是村民選舉或推薦的，而不是來自村兩委以上組織的意圖，村民管理組務是組長召集或主持，以村民會議的形式來實施的。村民小組因其血緣、地緣關系而內生的、以家庭為核心的（宗族、鄰里、朋友）圈子共同體。因為不同圈子利益多元化、相互交叉滲透，所以在不同圈子中有同一的共同利益需求，在同一圈子也會出現不同的利益需求。圈子利益關系的相互制衡，制約和激勵著村民處理村民小組組務時采取協商、參與的方式，而不是強力的命令式。村民小組是連接村兩委和村民的橋梁，具有先天自治性，是真正意義的村民自治，是基層民主政治發展的基礎，也是推動鄉村民主政治發展的發動機。

二、村政組治的現實條件

當前，在我國農村，村兩委行政化趨勢日益強化，村民民主化需求日益強烈，急需制度化供給。

（一）村級行政化條件日趨成熟

首先，村干部行政化已具備條件。取消農業稅后，鄉村干部利益共同體被打破，鄉鎮機構和職能從鄉村撤退，不但撤退職能，而且撤退對鄉村公共服務管理和公共品提供功能，致使農村公共品提供出現斷裂。公共品提供斷裂和公共秩序混亂為國家權力下沉鄉村提供了契機，國家權力不得不延伸或滲透到村級組織，負擔起村級組織的運行資源，村干部的職責也隨之適應新的形勢和發展變化。當前，村干部的職責、職責行使方式、工資提供、人事管理等基本是比照國家行政管理體制，村干部行使國家權力和貫徹國家意圖，領取國家俸祿，已經完全是國家在鄉村社會代理人的角色。

其次，村黨支部第一書記推動村級行政化發展。村黨支部第一書記制度推行以來不但保證了黨的方針、路線、政策的執行和落實，也有效地提供公共產品和服務、管理公共事務、保障村民參與，進一步推動村級行政化發展，為村兩委行政化、規范化的國家權力與村民民主的村民自治權利的進一步有效對接創造了制度變遷的環境。

最后，大學生村官計劃強化了村級行政化發展。大學生村官計劃是黨和國家向農村輸送人才，加快農村社會發展的舉措之一，大學生村官不但代表黨和國家執行、落實政策，而且參與村民自治。他們的招錄、職責、管理等基本上是參照或按照國家公務人員管理機制。

（二）村民自治權急需法制化保障

改革開放30多年，傳統的鄉村日益開放，先進的文明日益影響鄉村，村民的民主法治觀念日益增強，參與政務已成為村民主要幸福指標之一。村民的流動性不但使流出地村民自治能力弱化，而且流入地也不能保障他們的議事權利，村民自治權利缺乏保障。農業現代化過程中，村民為保護自己利益而成立的協會、合作社等，形成了新的利益圈子，結成了不同的經濟共同體，這些共同體急需政治上的支持和保護，提高了他們參與自治的積極性。農村城鎮化過程中，特別是新型農村社區不斷涌現，社區公共服務日益重要。村民一方面需要社區提供公共服務與管理，一方面需要相應公共權力保護其社區參與權，這是他們享有自治權的動力。但現實中，農村社區公共服務與管理不僅缺乏組織、財力保障，而且更缺乏法制化的制度保障。

三、村政組治的改革路徑

要進行農村社會管理創新，實行村級行政化、完善村民自治化，需要從法律、制度、組織結構的完善和資源配置等多個層面進行改革。構建代表國家在農村實施公共管理服務和保障村民自治權的體制，合理界定政務與村務，在政務與村務構建起相互配合、制約的鄉村治理體制。

（一）完善《村民組織法》，確立村政組治的地位和職能

要重新對新時期村組兩級組織進行定位，這種定位決策過程要嚴格按照民主法制的原則要求，廣泛吸收鄉村治理的專家學者、有豐富鄉村管理和服務經驗的村民代表等。在適當時候對《村民委員會組織法》進行改進和完善，加入有關村民小組的內容，可由法規或規章依據《村民委員會組織法》的有關規定，制定出關于村民小組的試行規范，制定出一部專門的《村民自治法》。總之，要在法律上給村組兩級組織一個完整的定位，建立一套規范的制度體系，保障村組兩級組織規范化運行。

（二）改進鄉村組織資源配置

優化配置鄉鎮政權組織資源，在精簡鄉鎮政府機構及人員的基礎上，實行“村派”模式的行政委派制度。村兩委依法行政，退出其集體資產和村民會議或村民代表會議管理者職能，賦予并發揮其社會管理服務職能。支持、引導、幫助村民建立健全各類自治組織，培育和構建以村民小組為單位推選代表組成村民代表大會，建立村民代表大會議事常設機構和議事機制，參與政務、管理村務。發展各類經濟合作組織，培育不同的村民經濟共同體，參與政務和村務管理。

（三）加大對農村社會的扶持力度

繼續完善和推行村黨支部第一書記和大學生村官計劃，建章立制地做好與鄉村治理制度變遷的對接和融合。加快城鄉統籌發展，繼續為農村提供人才、項目、資金等公共品。

作者系中國社會科學院農村組織與制度博士、河南省盧氏縣副縣長