準確把握地方人大推進依法行政的幾個重要問題

中國特色社會主義法律體系宣告形成，標志著我國法治建設步入了有法可依的新階段。在新的起點上，全面落實依法治國基本方略、積極推進社會主義法治國家建設，關鍵和核心是依法行政和公正司法，切實做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”。而人大作為國家權力機關，如何依法監督和推進依法行政、公正司法的任務進一步凸顯出來。這里，僅就地方人大監督和推進依法行政談點認識與想法。

一、關于夯實依法行政的法律基礎

眾所周知，依法行政的前提條件是有法可依。法律制度健全完備了，并得到切實地遵守和執行，就可以逐步改變過去那種行政行為以“人治”為主轉為“法治”，即由依政策和領導人的指示命令辦事的做法，轉為依法辦事。這就要求地方人大要按照有利于調動人民群眾積極性和創造性、激發社會活力和競爭力、解放和發展生產力、維護公平正義、規范權力運行的原則和要求，繼續加強和改進立法工作，把依法行政的實體和程序要求上升為法律規定，使地方性法規從制定到具體內容上，都由過去那種以政府權力、公民義務為本位，向以公民權利、政府職責為本位轉變；由注重方便政府管理、約束管理相對人的管理型立法，向注重規范政府行為，保護管理相對人合法權益的維權型立法轉變。進而，為依法行政奠定扎實基礎，提供充分依據。具體地說，地方人大要做好這樣幾項工作：

一是加強重點領域立法工作，不斷完善法律體系。中國特色社會主義法律體系形成后，立法工作的主要任務之一是不斷完善地方性法規體系，重點要在解決影響經濟和社會發展深層次矛盾和問題，推動科學發展、創新社會管理、促進社會和諧方面取得更大進展。要加強和規范政府行政行為方面的立法，主要是完善行政權力運行規則、強化民主監督機制、切實提高行政效能和加強應對突發事件、預防和化解社會矛盾糾紛等方面的法規，切實保證各級政府管理經濟事務、社會事務和行政事務都有法可依。

二是健全地方立法機制，提高法規公正性。要做到“六個堅持”，即堅持以憲法為依據，維護國家法制統一；堅持立法為民，把最廣大人民群眾的根本利益作為地方立法工作的根本著力點；堅持權力和責任掛鉤，權力與利益脫鉤，善以權利制約權力，以程序制約權力；堅持依法立法，堅決克服立法過程中的部門利益化傾向，克服強化部門特權、損害公民和市場主體合法權益的行為，從立法源頭上堵塞違法行政的途徑；堅持科學立法、民主立法，正確認識和把握經濟社會發展的規律、特別是轉變政府職能的基本要求，保證人民群眾的參與權，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現；堅持“立、改、廢”相結合，對地方性法規及時進行分析評估。

三是加強備案審查制度，堅決維護法制統一。地方人大要嚴格執行地方性法規、自治條例、單行條例、規章備案審查制度。特別是對政府出臺的規章，要認真審查，嚴格把關，防止政出多門、政令不一和各行其是的情況發生。嚴格執行立法法、行政許可法、行政處罰法，防止違法設定許可項目、處罰種類和強制措施。

二、關于強化對行政權力的制約

行政權力說到底是一種公共權力，保證公共權力的公共性是地方人大的首要職責。要通過監督，使各級政府及其工作人員牢固樹立法治理念，在行使公共權力時始終明確和牢記：憲法至上，依法行政首先是依憲行政；法律具有至高無上的權威，絕不允許有任何超越憲法和法律的行政特權；法大于權，任何一級政府和個人都不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法；法律面前人人平等，行政行為的主客體都必須無條件遵行，法律既管百姓又管政府。只有這樣，才能制約和保證行政權力不被異化和濫用。也就是說，一方面，要避免各級政府及其工作人員將手中所掌握的屬于公共權力的行政權力私有化、部門化、地方化、商品化，危害全局利益、整體利益和公眾利益，出現權力腐敗；另一方面，避免各級政府及其工作人員濫用手中所掌握的公共權力，超越法律法規授權的范圍管理公共事務，解決行政問題，盲目決策瞎指揮，進行危害公共利益的組織、控制、協調、監督等活動。具體地說，地方人大要做好這樣幾項工作：

一是進一步加強法律監督，切實保證各級政府所有的行政行為都于法有據、程序正當。要通過加強法律監督，監督政府嚴格按照法定權限和法定程序辦事，進一步規范行政執法行為。監督工作的重點：一要放在嚴格強調任何行政機關都不得在法律規定之外做出影響公民、法人和其他社會組織權益和增加他們義務的決定；二要放在保證各級政府的具體行政行為必須符合程序民主和公正，決不允許出現因為不按程序辦事或程序不規范而損害、侵犯人民群眾利益的事情；三要放在加強和改善行政執法上，推進各級政府規范執法主體，界定執法權限，減少執法層級，整合執法資源，實施綜合執法；四要放在典型案件的監督上，比如選擇拆遷、征地、流動人口管理、社會治安管理、環境保護等方面的典型案例進行重點監督，進一步完善行政執法程序，量化自由裁量權，改進執法方式。

二是監督政府實行政務公開，增強行政行為的透明度。要監督各級政府加大政務公開的力度，堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的信息公開，并保證政府所有公開的信息都要做到及時、準確、全面、具體，讓老百姓看得懂、用得上。要監督政府深入推進辦事公開。要求所有面向社會服務的政府部門都要全面推進辦事公開制度，依法公開辦事的依據、流程和結果，便于群眾知情、參與和監督。

三是監督行政訴訟和審判工作，依法糾正行政違法行為，公正解決行政爭議。行政審判工作對于公正解決行政權人及其相對人的行政爭議、保護行政相對人的合法權益、糾正違法或不當的行政行為、維護行政執法權威、提高依法行政水平具有重要作用。要監督并支持法院依法獨立公正審判案件，督促解決行政審判中的困難和問題，支持他們排除干擾和阻力，維護司法公正。要監督檢察機關對行政訴訟行為實施法律監督，發現并糾正行政審判中的違法行為，維護法律尊嚴，保護公民和法人的合法權益。要監督政府接受法院的司法監督，認真落實行政違法責任追究制，積極配合法院的行政審判工作，積極應訴，自覺履行法院的生效判決、裁定。

三、關于加強對重大行政事項的監督

討論和決定本行政區域內重大行政事項，既是地方人大的重要職責，也是對各級政府依法行政的促進和保障。行使好重大事項決定權，將那些事關經濟和社會發展根本性、全局性、長遠性的重大行政問題由政府決策、政府執行依法轉變為人大決策、政府執行。將決策主體由執行機關上升為權力機關，由一般決策上升為具有法律效力的決策，將更加有利于憲法和法律法規的有效實施，更加有利于集中廣大人民群眾的智慧和力量，也更加具有號召力、影響力和動員力。同樣，還會有效克服某些重大事項既由政府決策又由政府執行而導致的盲目性、局限性和隨意性，避免在一些重大問題上出現政府不作為、亂作為現象。具體地說，地方人大要做好這樣幾項工作：

一是依法做好財政預決算的審查監督工作，適時做出重大決定。公共財政是最大的行政權力，也極易出現權力異化和濫用情況。主權在民落實到財政上，就是財權在民，財政民主是最大的民主，因此，法律明確規定財政預決算應由人大決定。地方人大要將財政監督工作納入法制化軌道，完善初審、預算聽證、預算評價、績效評估、投資問責等制度，建立起以人大批準審查為基礎、公眾廣泛參與的民主審查的預決算審查制度，突出財政運行的公共性、公平性、公益性和公開性，確保公共財政活動更加符合社會公眾的根本利益，更加有利于規范和促進經濟社會健康可持續發展。

二是關系到公民重大權益的事項以及人民群眾普遍關心和迫切要求解決的重大事項，必須啟動重大行政事項決定權。包括本行政區內的經濟、政治、社會、文化、生態文明建設的重大事項，人大都要及時做出決定，由政府執行。特別是關系公民重大權益的事項以及人民群眾普遍關心和迫切要求解決的重大事項，如土地征用計劃、環境資源保護、核電站建設、大型水利建設、開發區設立、傳染病防治、重大事故和自然災害處理等，地方人大必須適時啟動重大行政事項決定權。

三是要抓好重大行政決定的落實。地方人大要把行使重大事項決定權和行使監督權結合起來，一要及時做好人大決定的交辦落實工作，建立落實情況匯報制度，督促政府按規定的時限向人大報告執行情況。二要組織決定落實情況的檢查和視察，及時督促解決決定落實過程中遇到或出現的問題。三要落實責任追究制度，對落實決定不力或者違背決定要求違法行政的，嚴肅追究責任。

四、關于落實對行政行為人的約束

依法行政，從人的層面上講，就是行政行為人依法行使公共權力，管理公共事務。依法落實對行政行為人的約束，主要是防止作為公共權力把持者的各級政府工作人員在依法行政過程中不作為或異化和濫用公共權力。地方人大要在堅持“黨管干部”的原則下，正確行使人事任免權，將依法行政作為一個重要的檢驗標準和考量尺度，嚴把政府工作人員入口關，并對上述在依法行政方面不作為、亂作為的政府工作人員給予懲戒。具體地說，地方人大要做好這樣幾項工作：

一是嚴格執行“官員準入制”。即解決選舉和任用什么樣的政府工作人員去行使公共權力的問題。要把那些在依法行政方面責任感重、經驗足、水平高、能力強的人員，選舉和任命到各級政府公共權力部門掌管公共權力，保證各級政府有效實施依法行政。

二是嚴格執行“官員考量制”。即解決采用什么樣的手段和方式監督和推動所選舉和任命的政府工作人員依法行政問題。要把對事的監督與對人的考量結合起來，促使政府工作人員的依法行政意識、能力和水平切切實實地變成依法行政的行動、過程和實際效果。

三是嚴格執行“官員問責制”。即解決對所選舉和任命的政府工作人員違法行政的懲戒和問責問題。要通過聽取報告、檢查、視察、咨詢、詢問、特定問題調查、提出罷免案等方式，對所選舉和任命的政府工作人員因違法行政行為導致嚴重后果或者出現嚴重違法行政案件的，嚴肅追究其責任，督促和約束政府工作人員依法行使職權、履行職責。

五、關于健全推進依法行政的長效機制

充分發揮人大職能作用，監督各級政府依法行政，是地方人大一項長期而艱巨的任務。隨著經濟社會的發展，任何一項行政行為所牽扯的方面、涉及的利益、觸及的矛盾、關系的人事都日益多樣化、多元化和復雜化，給各級政府依法行政增加了難度，同樣，也給人大監督增加了難度。特別是在中國特色社會主義法律體系形成的新形勢下，人民群眾對法治的訴求日益明顯，地方人大要順應這種變化，把推進依法行政放在更加突出的位置，不斷完善和創新推進依法行政的長效機制。具體地說，地方人大要做好這樣幾項工作：

一是要完善和創新人大監督管理機制。要提高認識，進一步強化監督意識，不斷加強自身建設，努力提高監督能力和水平。要增強實踐能力，善于在實踐中發現問題、研究問題、解決問題。要不斷改進人大會議監督方式，努力提高人大會議的審議質量。要堅持代表互動機制，注重發揮人大代表的監督主體作用。要不斷提高群眾工作能力，堅持從群眾中來到群眾中去，不斷擴大人民群眾對監督依法行政工作的有序參與，用人民群眾的眼光和標準看待和評判各級政府依法行政效果，切實維護最廣大人民群眾的根本利益。

二是要完善和創新人大監督協調機制。要加強黨的領導，地方人大確定的依法行政監督工作要點和年度監督計劃等，要及時向同級黨委報告。同時，要充分發揮好人大常委會黨組和黨員的核心作用，保證在監督依法行政工作中落實黨委意圖，實現人民主張。要建立與政府溝通協調的有效機制，正確處理好監督與支持的關系。要加強上下級人大的聯系。必要時，可就某項政府行政工作，實行上下聯動，既監督宏觀決策層面，又監督微觀執行層面，形成立體監督格局，保證監督效果。

三是要完善和創新人大監督督辦機制。要不斷完善審議意見督辦機制，切實督促各級政府嚴格按人大要求進行整改落實。要不斷完善人大代表建議和意見督辦機制，保證人大代表依法行使監督權。要進一步完善人大信訪督辦機制，督促解決與群眾生產生活息息相關的依法行政問題，確保有效化解社會矛盾，全力維護社會穩定。

編輯 趙羽