“綠色稅收”利益鏈

2012年1月1日，成品油稅費改革已經實施三周年，從大多數反饋來看，改革取得了初步成效。

然而，稅收制度的調整是對原有利益分配格局的一次重新“洗牌”，如何理順利益鏈條，理性認識政府與市場、中央與地方之間的關系，平衡國家、企業與消費者之間的錯綜復雜的利益環節，值得我們去進一步探討。

為此，《新理財》記者采訪了清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼、首都經貿大學教授丁蕓、國家稅務總局科研所副所長靳東升、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強。

開啟“綠色稅收”先河

《新理財》：回看成品油稅費改革實施的三年，現階段我們應如何認識和評價這次改革？

胡鞍鋼：從財政收入的角度看，成品油稅費改革實現了從交通稅費多頭征收管理到成品油消費稅單一征收管理的統一；從財政支出的角度看，實現了從交通基礎設施建設與養護費用多頭管理多頭支出到中央對地方專項轉移支付專款專用的統一。成品油稅費改革有效地解決了長期以來困擾各級政府和普通百姓的交通稅費征管和道路使用難題，在道路基礎設施的融資、建設與養護環節上建立起了可持續的良性循環機制，實現了從扭曲稅收到中性稅收的轉變。

成品油稅費改革在取消公路養路費等六項收費和逐步有序取消政府還貸二級公路收費的同時，大幅度地提高了成品油消費稅稅額標準，充分體現了“多用油多負擔、少用油少負擔”的公平原則，使燃油使用者的邊際成本保持衡定，對成品油消費行為提供了穩定的激勵，促進使用者主動節約能源，實現了從負向激勵到正向激勵的轉變。可以說，成品油稅費改革實現了資源類產品，特別是汽油和柴油從封閉的國內機制到開放的國際價格機制的轉變，有效地解決了汽油和柴油定價上的價格扭曲現象，有利于提高資源的使用效率。

我的基本判斷是，經過三年的實際運行，已充分證明，成品油稅費改革是最成功的綠色體制創新，是最有效的綠色調控手段，取得了最顯著的綠色改革成效，開辟了最典型的綠色改革路徑。

進一步深化分稅制

《新理財》：成品油稅費改革中取消了公路養路費等六項收費和政府還貸二級公路收費，而新增成品油消費稅單位稅額則納入中央財政，這可以說是對中央和地方財力的一次調整，在資金屬性、資金用途、地方預算程序、地方事權不變的前提下，中央將新增稅額通過轉移支付撥付給地方，這對地方政府將產生怎樣的影響？

胡鞍鋼：改革前，交通稅費收入是以地方專項收入形式存在的，種類繁雜，在征管和使用上既不統一，也不透明，存在明顯的“馬太效應”，不利于在各地區間實現基本公共服務均等化，特別是不利于中西部欠發達省份交通基礎設施的發展與養護。

成品油稅費改革，可以說是1994年分稅制改革和2002年所得稅分享機制改革后，中央對中央與地方間財政關系做出的又一次重大調整。從中國目前的交通產業發展態勢看，成品油消費稅將會成為中央財政又一穩定增長的收入來源。通過觀察以往的財稅改革經驗，中央財政集中財力后，用于調節地方財政收入差異的政策空間擴大，有利于促進公共服務均等化。按照成品油稅費改革后新增收入交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變的原則，在保證負擔改革成本的前提下，中央財政將有更大的余力促進全國交通的均衡發展。

丁蕓：從表面來看，成品油稅費改革后，中央似乎多了對資金重新分配的權力。然而，改革增加的消費稅、增值稅雖然列在中央，但中央也不用于安排本級支出，全部由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。

轉移支付的資金分配方式包括替代性返還和增長性補助：替代性返還是替代地方原有“六費”收入基數給予的返還；增長性補助是扣除替代性返還后的增量資金按照各地成品油消耗量、公路規費和水路規費的比重、影響公路養護和建設以及航道養護的客觀因素分配。這些因素基本與影響歷年養路費等收入增長的因素協調一致，能夠保證地方收入不會因為養路費等六費取消而受到影響，從而更好平衡中央與地方、地方與地方之間的利益關系。并且，資金的分配規范透明，可以確保地方所需的資金落實到位。

林伯強：在理順中央與地方關系上，關鍵的問題是新增稅收列在中央財政，究竟這筆資金能否專款專用，目前仍不明確。而中央對地方的轉移支付，由于目前制度不夠完善，并沒有做到公開透明，因此中央財政和地方財政之間的利益博弈我們是看不到的。

理性看待稅負轉嫁

《新理財》：成品油稅費改革會造成消費者和企業的生產成本增加，這種稅收負擔轉嫁應該如何合理對待？其中應如何避免增加中小企業的壓力？財政又應如何完善補貼機制？

靳東升：從理論上講，成品油消費稅的征收目的是為了節約燃油，減少排放，理順價稅費關系。因此，成品油消費稅的征收環節很重要。在國外，有的國家在生產環節征收，有的國家在批發環節征收，有些國家在最終消費環節征收。由于征稅環節的不同，影響稅收實際作用的發揮效果不同。

盡管我國目前選擇生產環節征收成品油消費稅，但是長期發展趨勢，應該考慮條件成熟時改為最終消費環節征收成品油消費稅，使消費者直接感受到稅收負擔，更好地實現抑制消費，節約燃油，減少排放的目的。

目前，為了不增加消費者負擔，我國的成品油消費稅改革堅持了費改稅，保持原有負擔水平不變，稅負僅占零售價格的20%左右。相比西方國家，目前稅收在油價中的比例較低，征收力度不足，難以充分發揮稅收促進減排，抑制消費，優化結構的積極調控作用。成品油消費稅稅收調控的發揮水平有待進一步加強，加大稅收力度，提高稅收調控的能力。成品油消費稅不是保證稅收收入的稅種，因此，最佳狀態應該是負相關，隨著成品油消費稅稅收力度加大，稅收收入不是增加，而是減少，最終達到抑制消費，節約燃油的目的。

丁蕓：我國燃油稅改革采用的是定量計征方法，從而對成品油價格沒有直接影響。并且在現行成品油價格水平上，國家已經對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予了補貼。我國也進一步完善這一補貼機制：首先，對當年成品油價格變動引起的農民種糧增支，繼續納入農資綜合直補政策統籌考慮。種糧農民綜合直補只增不減。其次，對漁業、林業、城市公交、農村道路客運補貼比例按現行政策執行，補貼標準隨成品油價格的增減而增減。再次，對出租車在運價調整前，因油價上漲增加的成本，繼續由中央財政給予臨時補貼。此外，對低收入困難群體，各地應綜合考慮成品油、液化氣等調價和市場物價變動因素，繼續做好城鄉低保對象等困難群體基本生活保障工作。

林伯強：可以說，成本向下游企業和消費者轉移的現象是不可避免的，無論是成品油稅費改革，還是資源稅，都最終將由消費者承擔，必須清楚認識這個事實。

以成品油為例，目前國家有成品油定價機制，不是完全市場化定價，因此對于中石油、中石化兩家企業存在一定的滯后性，也就是在國家增加稅收后，兩家企業會首先承擔這部分納稅責任，可能暫時不會馬上提高成品油價格，但最終還是要由消費者承擔。我認為這樣的趨勢是必然的也是合理的，只有這樣才能實現“多用資源多交稅”的原則。

至于國家目前的補貼機制，我認為還有進一步改進的空間，大方向是要兼顧有效和公平兩個原則。

溫和推進“綠色稅收”

《新理財》：從成品油稅費改革來看，“綠色稅收”是將來改革的方向，從資源稅擴圍，環境稅開征等等來看，都是這個方面，但也面臨著很大的困難，這些困難體現在哪些方面，又將如何解決？應如何平衡利益鏈條中的各個環節？

林伯強：無論是成品油稅費改革還是資源稅，都切合了“綠色稅收”的概念，其目的一方面為了提高消費者對于低碳生活和節能環保的理念，另一方面也促進企業的節能減排。

針對第一方面，要清楚地認識到稅收的增加必然會最終由消費者承擔，多占用資源必然要多繳稅。但在認清這個方向的同時，國家政策的出臺仍需要特別謹慎，例如將煤炭納入資源稅范疇，必然導致煤價上漲，而“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾仍未解決，在煤炭行業急于上馬資源稅必將引起“電荒”；同時如果通過煤炭資源稅倒逼電價，那么大范圍的電價上漲又會增加通脹壓力，激化社會矛盾。所以我認為現階段任何政策調整，都必須要更加溫和。

另一方面，針對企業，我認為即使“綠色稅收”會增加中小企業運行成本，但絕不能因此而放松或是跳過。正是要通過稅收杠桿促進中小企業完成節能減排，提高資源的使用效率，國家如果要扶持中小企業，可以通過降低貸款門檻或給予新能源補貼等方式完成。

為了不增加消費者負擔，改革堅持了費改稅，保持原有負擔水平不變，稅負僅占零售價格的20%左右。