公務卡結算之“強”

在目前公共支出管理中問題較多的，也是備受詬病的應該是“小金庫”的存在。此前財政部公布的數據顯示，截至2011年8月底，全國共發現“小金庫”58225個，涉及金額266.54億元。其中，2011年新發現“小金庫”7487個，涉及27.74億元。事實上，目前我國政府的公務費開支中，會議費、培訓費、勞務費、接待費等是最易滋生“小金庫”的支出項目。

我國對于小金庫這類問題的關注與治理不能說沒有采取措施，這其中的公務卡就是一項有針對性的對策之一。公務卡制度改革自2007年開始推行，最初的打算是在2010年之前在所有中央預算部門和省、市兩級預算單位全面推進公務卡管理。從公務卡設立的初衷來看，實施公務卡強制結算，目的是要充分發揮規范公務支出、預防腐敗等方面的制度優勢。從試點和實施的情況看，覆蓋面迅速擴大，公務卡發卡量快速增長，對減少預算單位現金支付結算、規范公務支出的政策效應逐步顯現。但同時也存在公務卡使用范圍偏窄、使用率不高的問題，“有卡不用”現象較為普遍。所以，財政部才在日前發出通知，進一步推進公務卡制度改革，擴大公務卡使用范圍（由購買機票和定點飯店公務消費擴大到辦公費、差旅費、會議費等16個項目），切實減少公務支出中的現金提取和使用，自2012年1月1日起，在中央預算單位實施公務卡強制結算目錄。

實行公務卡強制結算的意義已經是非常明確的，取得共識的不外乎兩個方面：

一是財政部門可以對公務卡支付的每一筆公務支出實施動態監控，對違規支付進行快速核查處理，有利于提高公務支出透明度，從源頭上預防腐敗現象的產生。

二是使用公務卡強制結算可以大幅減少現金使用，方便預算單位的資金結算，提高預算單位財務管理工作效率和監管水平。

可見，實行公務卡結算，并不存在必要性的爭議，那么，如何使這一措施落到實處，真正發揮其應有的作用則是問題的關鍵。

在筆者看來，有以下幾點必須要解決好：

1加強用卡的監管十分重要。

強制結算就是要在擴大結算范圍的同時，解決有卡不用的問題。但當用卡普遍之后，如何防止用卡中出現的問題就成為重中之重。雖然公務卡能夠做到的是“刷卡支付有記錄”，但現實中仍然有很多方法能夠規避公務卡的“監督”。這也是“政策和對策”的關系問題。卡是死的，人是活的。公務卡的推出只是提供了一種手段，在公款與私用之間設了一道障礙，增加了腐敗成本而已。公務卡的反腐敗效力，最終還是要通過對公務卡使用的嚴格監管才能實現。

自公務卡實施以后，一些部門或者地方的財會人員已經發現很多違規行為，如報銷者在進行實際消費后，可以要求經營者為其開具超過實際消費額的發票，并在用公務卡進行支付后要求對方將差額部分返還，消費者與經營者勾結，鉆公務卡的空子。這時，業務發生的真實性審核就變得尤為重要。現實工作中，會計確認環節的嚴謹和認真與否，直接決定了公務卡結算的真實效果。

同時，要理順單位預算開支的定額標準，使公務卡開支的項目和數額符合現實狀況；還要對單位負責人的審批權限與預算資金開支的合理性進行有效的銜接和規范，這樣對公務卡使用的監管才會有的放矢。

2對已經生成的數據進行分析。

要善于利用公務卡結算的數據。如果無法對公務卡結算的業務進行逐筆的核查，但進行數據比較分析卻完全可能。應該建立公務卡結算數據分析系統，對所有零亂的消費數據加工整理分析使之有序化，這樣就可以加強監管的實效性。一旦通過分析發現數據異常，就可以有針對性的進行質詢，也可以通過數據比對，諸如將業務發生的正常狀況和實際發生的消費價格、消費總額的進行比較，也能有效發現異樣。同時，公務卡結算數據系統，也可以為公務消費的決策提供重要信息依據。

3保證用卡信息的公開。

2011年，針對中央各部委的新聞事件可以說不少，其中有兩件事情是非常值得一提的，一是上半年的“三公經費”公開，另一個是最近的關于“公務卡”強制結算。筆者認為，這兩件事存在一定的關聯，共同點就是都涉及了公共支出管理，也都涉及了預算公開。三公經費的公開即是要把政府部門公款消費的內容透明化，但就2011年中央部委的公開情況而言是不盡如人意的。此次結合公務卡強制結算的推行，可以將各單位公務開支的情況通過銀行結算系統很方便地數據化。這里就有一個政府是否敢于將實際發生的數據進行公開，以及如何公開和公開到什么程度的問題。應該總結2011年上半年的三公經費公開的情況，提出切實可行的數據公開的步驟、內容、科目的級次等等，這樣即對用款的政府部門形成約束，也有利于民眾的監督。

4發卡銀行要完善公務卡強制結算的用卡環境。

推廣應用公務卡不僅應讓公務人員公務支付用卡方便、快捷，同時要方便預算單位對公務卡的財務管理。發卡銀行要建立公務卡支持信息系統，完善系統功能，提高系統處理能力和效率，確保公務卡交易信息傳送的及時性、方便性和準確性，滿足預算單位的數據查詢、會計審核、資金清算、統計匯總、報表編制等需求，要按照財政部門的要求及時將數據導入到財政國庫資金動態系統中，便于財政資金動態監控。

還有一種觀點認為，通過公務支出刷卡消費的示范效應，有利于促進銀行卡在企業商務和個人支付領域的使用，在較大程度上推動我國銀行卡產業的發展。這方面筆者倒是不完全同意。事實上，按照財政部國庫司的介紹，自2007推行公務卡結算以來，各家銀行累計發行公務卡750萬張。而截至到2011年第三季度末，全國信用卡累計發卡量已達2.68億張。如此看來，公務卡的發卡量在全部發卡量中是一個很小的數目，并不能說公務卡可以對銀行信用卡起到什么推動作用。而且，單純去考核發卡量是沒有實際意義的，因為這里面的休眠卡占了相當的比重。要想使公務卡真正發揮作用，不在于發卡數量，而在于是否真正在使用，要真正解決“有卡不用”的情況，還需要從銀行的服務便利性等方面加以完善。

另外，公務卡結算的委托銀行間是否存在競爭，也是一個引人關注的問題。事實上，有競爭肯定比壟斷要好，需要防止的是政府部門利用公務卡結算代理進行的尋租問題。我國的紀檢監察和審計部門要加強對公務卡強制結算代理環節的相關監管，這樣才能真正把公務卡結算這樣的好事辦好。

（作者系中國人民大學公共管理學院教授）

我國對于小金庫這類問題的關注與治理不能說沒有采取措施，這其中的公務卡就是一項有針對性的對策之一。