廣東“放權(quán)”NGO

“徒有一腔投身公益的熱情，卻苦于沒有機(jī)會伸展?！边@似乎已成為人們對NGO事業(yè)的一種約定俗成的注解。現(xiàn)行的“雙重管理”體制是擋在我國社會組織面前的一堵高墻，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會呼喚探索新的社會管理模式。終于在不久前，廣東提出NGO“松綁令”，成為改革試驗(yàn)區(qū)。

從深海到淺海

1998年，我國將社會組織按照主體特點(diǎn)和功能分為社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)三大類，并頒布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》。按規(guī)定，所有社會組織的注冊登記都需要兩個部門的批準(zhǔn)：一個是業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)審核，另一個是登記主管部門的登記審核。其中，業(yè)務(wù)主管部門“僅指與社會組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門，或者政府授權(quán)的單位”。模糊的界定隨即引發(fā)的問題是，某個社會組織申請注冊時，可能同時與幾個部門或單位相關(guān)，這些“相關(guān)”因?yàn)椴辉笓?dān)任業(yè)務(wù)主管而相互推脫，致使提出申請的社會組織長期無處寄托。

大約在六年前，清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津?qū)ξ覈裆鐣l(fā)展情況進(jìn)行測評。2011年，圍繞相同課題，她在全國十幾個地方再次展開調(diào)研，其中包括廣州和深圳，經(jīng)過這次研究，賈西津發(fā)現(xiàn)，公民社會醞釀出新的生長點(diǎn)。

早期測評顯示，當(dāng)時雖然已經(jīng)存在一定數(shù)量的社會組織，但是與發(fā)達(dá)的公民社會國家相比，公民在其中的參與度很低。如今的情況大不相同，公民不僅表現(xiàn)出活躍的參與熱情，而且通過與新媒體的結(jié)合，很容易形成一定的凝聚力和影響力。

自下而上的體系建設(shè)是公民社會結(jié)構(gòu)化的重要一環(huán)，組織的再聯(lián)盟又是形成這種體系的另一個重要環(huán)節(jié)，只是過去這種體系呈現(xiàn)出的是在我國計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的一個自上而下的行政化形態(tài)。而今我們看到，在教育、環(huán)保、艾滋病防治、弱勢群體扶助等不同領(lǐng)域不僅出現(xiàn)了各自的組織聯(lián)盟，而且還出現(xiàn)了助推社會組織成長的公益創(chuàng)投作為孵化器。

從社會環(huán)境看，或許我國公民社會已經(jīng)準(zhǔn)備好迎接廣東的這場改革了。

政治與組織的博弈

2011年11月底，廣東省民政廳負(fù)責(zé)人就當(dāng)?shù)丶磳⑼菩械摹蛾P(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》做了起草說明，明確從今年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會組織直接向民政部門申請成立。提出按照建立目錄—設(shè)立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)—職能轉(zhuǎn)移—購買服務(wù)的方式，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)。明確采取“政府引導(dǎo)、民間力量興辦、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的模式，在省和地級以上市實(shí)施扶持發(fā)展計劃，建立孵化基地。同時，拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量為初創(chuàng)期社會組織提供人力、物力和財力的支持，鼓勵金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控前提下為符合條件的社會組織提供信貸支持，在省、市、縣（市、區(qū)）設(shè)立孵育專項(xiàng)資金，采取分類扶持方式對符合申請條件的予以補(bǔ)助。

明確有力的陳述，被視為新政的四大亮點(diǎn)，對此賈西津評價，方案提出的是要建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代社會組織體系，而且是把社會組織作為社會治理的主體來進(jìn)行建設(shè)，它所提出的發(fā)展方向已經(jīng)不是簡單的慈善，而是一個權(quán)利架構(gòu)的改變，這其實(shí)就已經(jīng)和我們政府自身的轉(zhuǎn)型、制度的轉(zhuǎn)型，甚至與政治制度的轉(zhuǎn)型是相結(jié)合的。

其實(shí)此前，關(guān)于我國NGO放權(quán)的輿論已經(jīng)開始蔓延，去年7月民政部負(fù)責(zé)人在2011年民政工作年中分析會上表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。看到這一消息，有人欣慰于社會組織管理制度終于顯露松動態(tài)勢，也有人對此表示質(zhì)疑，畢竟這樣的消息此前曾多次出現(xiàn)，人們期待能夠看到后續(xù)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

廣東成為試驗(yàn)區(qū)，在學(xué)界專家看來，是歷史的必然選擇。從2006年推行行業(yè)協(xié)會改革開始至今已經(jīng)培育出良好的接受新政的基礎(chǔ)和氛圍，同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公民社會之間也存在一定的關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間社會表現(xiàn)的相對活躍和理性，但是不意味著在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不存在社會組織。這就涉及到與之相關(guān)聯(lián)的另一個因素—政府的控制力，即使在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果主政者具有開放性的思想和改革的意圖，也會出現(xiàn)原生性的公民自主，這是政治與組織的博弈。

歡愉后的理性

有民眾預(yù)測，廣東放權(quán)NGO的管理模式或許在若干年后將在全國普及。對此，國家行政學(xué)院教授褚松燕提示，改革同時，民政部門也應(yīng)做出相應(yīng)的條例修訂，意識到其職能在于對社會組織進(jìn)行全程監(jiān)管，而不是僅限于門檻的監(jiān)管，取消雙管模式，或者簡單的對人員標(biāo)準(zhǔn)和注冊資金放寬，這些解決的均不是問題的實(shí)質(zhì)。如果不形成流暢的全過程監(jiān)管，將來這個社會既不是政府期待的有序，也不會成為民眾心中的有序，它延續(xù)的依舊是過去大家對序化公共的追求，而不能實(shí)現(xiàn)真正序化的公共空間。

圍繞廣東的改革，賈西津指出，這種總體開放的方向意味著對于很多組織而言，可能其生存空間更加寬泛，但是同時制度變化的另一個特征是重點(diǎn)性的控制和精細(xì)化的管理，于是民眾會逐漸發(fā)現(xiàn)對于某些領(lǐng)域的組織而言，它的生存空間反而更小了。

如果基金會只能給注冊組織提供資源，如果政府購買的項(xiàng)目只開放于注冊組織，即使注冊的門檻從此開放，也將演變?yōu)橐坏缹ι鐣M織成長具有更強(qiáng)左右力的門檻。以此為起點(diǎn)對未來社會組織發(fā)展趨勢進(jìn)行整體預(yù)測的結(jié)果，將是其可能會發(fā)生結(jié)構(gòu)性調(diào)整，服務(wù)與慈善等領(lǐng)域的發(fā)展空間增大，而對于那些被歸屬為政治敏感性領(lǐng)域或者地方政府認(rèn)為難以把控的領(lǐng)域來說，其生存空間將會減小。

是希望，同時也是壓力。賈西津同時表示，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，不可避免會累積一些矛盾，如今廣東的做法是探索一條新的道路，在寬泛的社會空間下解決各種社會矛盾和問題，一旦出現(xiàn)沒有達(dá)到各方都預(yù)期的結(jié)果，帶來的將是對管理體制和改革的質(zhì)疑。

2011年11月22日，廣東省委書記汪洋在該省深化體制改革工作會議上強(qiáng)調(diào)，“有什么樣的體制機(jī)制決定了什么樣的發(fā)展模式”;要加大政府職能轉(zhuǎn)移管理力度，舍得向社會組織“放權(quán)”，敢于讓社會組織“接力”。凡是社會組織能夠“接得住、管得好”的事，都要逐步地交給他們。圖為汪洋點(diǎn)燃大運(yùn)會火炬。