經世致用與財稅改革

1840年鴉片戰爭后，中國淪為半殖民地半封建社會，民族危機空前嚴重，伴隨著西方強大的經濟侵略，西方的思想文化也以空前的規模、力度和深度沖擊著中國傳統文化。使全國人民在思想上產生了巨大的震動，社會各階層都從各自的立場、不同的角度紛紛探討救國圖強的途徑，從而興起了一股強大的、長達半個多世紀的救國圖強的社會思潮。在經世致用、救亡圖存思想指導下，晚清開啟了一系列變革，其中財稅體制的變革首當其沖。

經世致用的社會思潮

1840年的炮聲轟醒了長年沉湎于程朱理學、仕途經濟的中國知識界，帝國主義的步步入侵和封建統治者的腐敗無能加速了中國士大夫集團的分化。在嚴酷的社會現實面前，中國的知識界終于從過去“天朝大國”“長治久安”的幻想中看到即將亡國滅種的危勢。先進的知識分子轉而關心祖國的危亡，民族的災難。他們“慷慨論天下事”，積極尋找改革之道。他們提出“更法”“改制”、“師夷長技以制夷”等方針給以后的改革者和愛國者很大的啟迪，對近代的思想界產生了深遠的影響。

到十九世紀六十年代，統治集團中又出現了以奕欣、曾國藩、李鴻章、左宗棠、張之洞等人為的洋務派，他們主張“中學為體，西學為用”，于是興起了辦軍事、辦工業的洋務運動，以圖自強求富，挽救民族危機。但是，經過八十年代的中法戰爭、特別是九十年代的中日甲午戰爭，洋務運動徹底宣告失敗。先進的知識分子認識到，靠他們那種“中學為體，西學為用”的主張根本無法自強求富，要挽救民族危機只能另走新路。于是出現了包括康有為、譚嗣同、嚴復、梁啟超等人的維新派。他們以“變法”“維新”為旗幟，以進化論和天賦人權學說為思想武器，批判封建君主專制，抨擊封建舊思想、舊文化，大力提倡新學，并以“變亦變，不變亦變”的強硬姿態要求進行社會改革。維新變法運動后來雖僅以百日“新政”而結束，但它在中國的政治、經濟、文化等方面卻產生了極其深遠的歷史影響。“百日”間所昭示“新政”雖然大多沒得以繼續，有的甚至還來不及實行，但維新派所翻譯介紹的進化論和天賦人權等思想，卻給中國人的思想文化帶來了觀念性的變更，成為二十世紀前半期社會進步力量最重要的思想武器之一。變法維新的失敗也使先進的知識分子更為清醒地認識到，造成中國衰落的根本原因是滿清的封建君主專制統治，所以，以孫中山為首的資產階級革命黨人提出了“驅除韃虜，恢復中華，創立民國，平均地權”的行動綱領，發動了自下而上的民族民主革命運動，并在1911年推翻滿清政府建立民國，從而結束了中國幾千年的封建帝制統治。

財政改革勢在必行

正是思想上經世致用、救亡圖存的社會思潮，連同“變亦變，不變亦變”的批判革新精神，驅使晚清財稅體制也向著新的方向發展。

清代財政由盛轉衰的轉折應在在嘉慶年間。由于爆發了歷時十多年的白蓮教起義，以及以后的多次小規模民變，政府耗去了2億多兩白銀，相當于當時4年的財政收入。乾隆晚年積累的7000余萬兩國庫盈余，減至嘉慶后期的1000余萬，到道光年間更是出現了赤字。至鴉片戰爭戰敗賠款和太平天國之亂爆發，沉重的財政更是雪上加霜。山窮水盡無出路的嚴峻形勢迫使清政府不得不對全國財政收支進行了清理，對財政管理體制及預決算方式進行了調整與改革，以此重新劃分中央與地方的財政權限，改變上輕下重的局面。

最先考慮的就是改革財務行政，加強中央集權。1903年，清廷最先在戶部外特別設立財政處，目的是通盤籌劃全國財政，這個機構的設立標志著清末財政行政體系的改革拉開了帷幕。1906年財政處并入度支部，由度支部接管了綜理全國財政的權力。5月，清政府成立了稅務處，1909年清政府又設立了清理財政處和督辦鹽政處，想借為立憲籌款之名，乘機收回一部分地方財政。1910年對地方繁雜的局、所等特別財政機構歸并裁撤，成立了財政總匯處。這使同光以來的財政割據形勢轉向財政活動相對一致，為重新正式劃分中央和地方兩個財政范疇奠定了組織基礎，在一定程度上加強了中央財政的統一，有利于新政和預備立憲的推行。

公庫制度和分稅制

還有要設立銀行，建立公庫制度。清朝的財政機構，原來是行政管理和錢物保管與支出不分，弊端多。1904年清政府決定創辦戶部銀行，“以為財政流轉總匯之所”，這是中國創辦國家銀行之始。1908年，戶部銀行改名為大清銀行，設銀行監督，擴充資本至1000萬兩，至1910年，大清銀行先后在天津、上海等20多個地方設立了分行或分號達50多處。為實施公庫制度，1910年資政院會同度支部訂立的《統一國庫章程》中規定：國庫分總庫、分庫、支庫三種，總庫設于京師，分庫設于各省，支庫設于地方；凡國庫，由庫支大臣管理，其保管出納則由大清銀行任之；國家收支各款，均須匯總于國庫。1907年，郵傳部設立了交通銀行，“將輪路電郵存款改由該行經理”。該行的出現標志著財政特別會計的公庫由此初步建立。與此同時，各省也紛紛設立官銀錢號和省銀行，參與經理省庫之業務，一定程度上改變了以呆滯的貴金屬搬運調度財政資金的落后方式，方便了財政資金的調度運用， 在當時中國的財政和經濟上都具有積極意義。

最后，實行分稅制和預決算。1908年福建道監察御使趙炳麟上《統一財權整理國政》折，就分稅制和預算制提出建議。同年12月，度支部、會議政務處依據趙炳麟的建議重新議定清厘整頓章程，在度支部奏定設清理財政處，各省設清理財政局，調查光緒三十四年出入款項，編制財政說明書，度支部還向各省奏派了正副監理官。1909年初，提出清理財政的六項措施。1910年，清政府在基本清查各省財政收支的基礎上，仿效西方國家制定預決算的新型財政體制，決定試辦全國財政預算。但由于度支部對地方財政無從了解， 清廷無明確的財政方針和各省財政的自行其事，所以此次財政預算案只是一個各省和中央各衙門上報數字的匯總，因此，實際上很難說是近代意義的預算案。但它第一次觸及到帶有現代性的財政劃分制度，它的試行以及預算案中科目之分類等，對民國初期內外財政的整理和預算的編制起了“藍本”的作用。

清末財政制度的改革有不容忽視的積極一面，首先是強化了中央對財政的控制能力，一定程度上促進了清末財政制度現代化的發展，推動了新政和預備立憲的實行。其次是國庫收入的增加，使新政和預備立憲運動的發展得到越來越多的財政支持。最后清末財政體制的改革，為民國初年財政管理培養了一批人才并積累了一些可貴的經驗。清末兩級財政的劃分以及公庫制度的實施和科層管理體制的確立，都在民國時期得到了繼續和發展。

（作者系中央財經大學財政學院教授、財政系副主任）