一事一議實施的現狀及問題

一、引言

改革開放以來，我國經濟建設取得了輝煌成就的同時，城鄉差距日益加大，至2009年我國城鄉基尼系數達到了0.49。城鄉之間的差距不僅僅體現在收入分配上，城鄉二元化的公共產品供給模式也造成了城鄉所能享受的公共產品的差距也在不斷擴大。

2008年，國務院選擇黑龍江、河北、云南三省開展農村村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作，至2009年，國務院決定從2008年的3個試點省擴大到10個省，并用3年左右時間在全國推開試點。“一事一議”作為農村稅費改革后農村公共產品供給的主要方式，在興辦農田水利基本建設、植樹造林、道路修建維護等村民直接受益的集體生產事業上發揮了重要作用，因此，加強對“一事一議”制度運行情況研究，了解當前村民“一事一議”制度運行中存在的主要問題，分析問題產生的主要原因，提出改善“一事一議”制度運行效果的對策，對于統籌城鄉發展，改善農村生產生活條件，促進農村基層民主政治建設，促進農村社會穩定，具有重要戰略意義。

二、問題分析的內在機理及現存問題

（一）問題分析的內在機理。

1、利用“林達爾均衡”模型分析“一事一議”制度存在的缺陷。

“一事一議”制度實際上就是以鄉村為社區，讓社區全體成員進行公共選擇，為公共消費的產品和勞務分擔生產成本。人們基于某件產品或服務對自身的效用并按照邊際效用的大小來決定付出成本的多少，達到理論上的“林達爾均衡”。但是“林達爾均衡”只有在人數非常少的群體中才可能存在，在我國這樣的人口眾多的社會，無法排除搭便車的現象，在實施過程中主要存在“開會集中難”、“意見統一難”、“資金到位難”等問題，導致實施成本過高，所以難以取得預期的效果。通過對林達爾模型的研究，我們能夠更好地理解和分析“一事一議”政策在實施中的困境，對提出一事一議的最優路徑選擇具有指導意義。

2、運用“投票決策理論”分析得出“一事一議”形成的決策難以實現帕累托最優。

“一事一議”制度的主旨是農村公共產品供給由農村居民民主決策。這種農村居民投票決定農村公共產品供給數量和結構與之前政府自上而下強制性供給模式一樣，同樣無法做到公共產品的最優供給。當所有人都面臨相同的稅收價格，富人往往追求高支出水平的公共產品供給，獲得更多的效用。而且在我國農村社區，富人往往擁有強勢地位或更多的話語權，他們可能會利用強勢手段或經濟誘導行為使有利于自身利益的方案得以通過，或者阻礙對自己不利的方案通過。按照富人偏好形成的公共產品決策量往往高于社會最優水平，支出的結構也可能更滿足富人的要求。這種決策無疑更加重窮人的負擔，無法形成帕累托最優。

（二）“一事一議”存在的問題。

1、資金透明度差。

村民們認為在實施過程中存在的最大問題就是“資金使用不透明”，資金問題在“一事一議”的實施過程中尤為關。資金的使用不透明，只籌錢不辦事會使村民對制度產生懷疑，進而對這項政策失去信心，導致了絕大多數村民對該政策的積極性不高，使得“一事一議”在實施過程中受到很大阻力，籌集資金困難、資金使用效率低下甚至出現貪污腐敗的情況。因此，信息公開，增加資金使用的透明度對該政策的開展、實施起到至關重要的作用。

2、村干部積極性較差。

村干部是“一事一議”政策實施過程中一個很重要的組織領導角色，村干部積極與否必然影響政策實施的效果，所以對如何充分調動村干部的積極性，發揮他們在“一事一議”中的主心骨作用，是一個值得思考的問題。由于村干部選拔并不是民主選擇，而是由上而下的指派，再加上當前村干部的任期短，對他們而言，通過“一事一議”為集體辦事自己無利可圖，與其招惹麻煩，不如維持現狀。因此導致村級公益事業建設必將因此欠帳過多，影響村級經濟的進一步發展。由此可見，“一事一議”缺少激勵制度，很難調動村干部的積極性。

3、“一事一議”政策實施難度高。

當前在農村推行的“一事一議”政策制度先進，但制度在實施時出現許多問題，導致成本高，且效果不好。主要體現在以下幾個方面：

第一，開會集中難。村級區域調整后．村域面積擴大，人口增多，居住更加分散，加之農村青壯年大多外出打工經商，有地甚至全家在外，人員更難集中。在這種情況下召開村民代表會議就難上加難了。

第二，意見統一難。據調查，由于農村家庭主要成員外出打工。家庭中沒有做主的權力，很難甚至不敢表達自己的真實意愿。

第三，籌資到位難。在組織決策時，持反對意見的一部分群眾，在籌資過程中，不肯自己拿錢，出現了“誰同意誰掏腰包”的現象，進而產生“羊群效應”，使得持觀望態度的村民紛紛跟進。另外在外打工人員往往要等到春節前后回家才能繳足應繳數額。

（三）“一事一議”實施的最優路徑選擇。

1、財政補貼對“一事一議”實施的影響。

從“一事一議”制度實施的地區反饋的情況，我們不難發現，農民人均收入比較低，籌措資金難度很大，限制“一事一議”制度推廣的瓶頸就是資金不到位。但同時，農村擁有的是大量的剩余勞動力，因此政府出資，農民出力可能會大大促進農村基礎建設的供給水平。政府在村級公共產品建設中是責無旁貸的。在當前基層財政和村集體經濟十分薄弱及負債嚴重的情況下，政府加大對農村的財政補貼、加大轉移支付的力度是很有必要的，作用也是顯著的。且我國已進入工業反哺農業、城市支援農村的發展階段，中央需加大對地方的投入，使其擺脫發展的經濟瓶頸。

2、對“一事一議”實施的意見和建議。

（1）培育多元投入主體，創新建設方式。農民的收入水平還比較低，可支配收入少，不愿負擔村級公共產品建設籌資，因而使得“一事一議”籌資困難。為確保一事一議項目建設資金的來源，需要不斷創新機制，建立以政府獎補資金為主導、以農民籌資籌勞為主體、以社會企業和私人自愿捐資贊助為補充的村級公益事業建設投入新機制，同時，政府應降低私人部門進入公共服務領域的門檻，鼓勵私人參與農村公益事業投資建設，形成多元投入主體。

（2）建立激勵機制，提高參與積極性。“一事一議”實施的對象是村級組織，而針對個人或村干部并沒有具體的獎懲措施，導致了村干部作為與不作為、村民合作與不合作都得不到相應的獎勵與懲治，積極性自然不高。因此，為了充分調動各方積極性，克服集體行動中“搭便車”傾向，就需要建立一個有效的激勵和約束機制，以體現“一事一議”制度的公平性，提高每個成員的積極性，促進政策的進一步實施。

（3）強化制度建設，完善相關政策法規。在政策的實施過程中，做到有法可依，減少實施的隨意性，使之逐步走上法制化軌道，因此，應盡快規范和完善農村“一事一議”的相關政策法規。同時還應組織村民學習培訓，不斷提高村民的議事能力和議事水平，不斷增強廣大農民的參與意識、民主意識、維權意識，真正做到大家的事，民主議、民主定、民主管。

（4）切實加強民主管理，嚴格執行公開透明政策。在“一事一議”事項實施中，要推薦本村組辦事公正、有責任心的村民代表直接參與，全程監督工程進展和財務開支情況，定期向全體村民公布，且內容要盡可能具體詳細。項目一經結束，應立即由農經和財政部門對財務進行審計并向村民如實公布結果，杜絕貪污挪用等違紀違規的現象發生，增強村民對政策的信賴和信心。

（作者單位:中南財經政法大學）

參考文獻：

[1]劉京煥，陳志勇，李景友.財政學原理.2005年第1版.

[2]王洪波.“一事一議”的制度困境及完善舉措．中國集體經濟，2008(7).

[3]張軍，何寒熙.中國農村的公共產品的供給：改革后的變遷，1996.

[4]葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革，經濟研究，1997(6).

[5]李實，趙人偉.中國居民收入分配再研究.經濟研究，1999（6）.