PPP模式用于農地整理項目中的思考

一、前言

PPP（Public Private Partnership）模式，又稱公私合作模式，是私人資本參與公共項目投資而建立起的一種合作模式，是政府主導、以企業為主體、農村合作（集體）組織與農戶積極參與的一種多方參與模式。PPP模式的應用可以補充國家財政用于農地整理項目資金的不足，另外從制度層面看，它對于提升農地整理項目資金使用效率也具有重要意義。PPP模式的實踐運用也得到了國家支持與社會各界的認可。

二、農地整理項目資金使用現狀

從資金使用情況看，國家投資供不應求。“十一五”期間，全國新增建設用地占用耕地面積100.00€?04hm2，需補充耕地面積114.00€?04hm2，平均每年補充耕地22.80€?04hm2，這些大多依靠土地開發整理來完成；農地整理項目是一個持續的系統工程，如果完全依靠國家財政撥款，每年用于農地整理工作約有1.00€?011元，仍不能滿足我國廣大農地整理項目不斷增長的資金需求。

從制度層面看，投資主體、建設主體與受益主體不一致直接制約著我國土地整理項目資金使用效率的提高。目前我國農地整理項目的投資主體主要以政府或土地行政管理部門為主，政府的壟斷性供給已經使農地整理項目設施處于低效率運作狀態，決策的不科學將會直接導致項目建設運營中存在諸如預算超標、效益低下甚至貪污腐敗等現象；而農地屬于農民集體所有，農村合作（集體）組織是農地整理項目實施的直接受益者，項目建設質量與實施效果直接決定著農產品產量的提高、農民種糧的積極性等，但是農民集體對農地整理項目的參與程度低，根本利益得不到表達，這會在項目建設實施過程中產生矛盾，進而影響項目的預期效果。加上項目資金數額大、投資周期長、政府權責分工不明確、政府人員利益趨向性強、資金使用監管政策的不健全、資金使用不透明等因素的影響，使得工程項目資金使用中出現使用不到位、中途截留挪用的現象。這直接影響項目資金使用效率的提高。發生這種現象的主要原因是項目投資主體、建設主體與受益主體的脫節， “誰投資，誰受益”“利益共享，風險共擔”的投資原則并未得到有效的體現。

三、PPP模式是提升農地整理項目效率的理想模式

PPP模式在農地整理項目中的使用已得到國家的支持。國土資源部在2008年176號《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》中明確提出：“積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目。”《中華人民共和國土地管理法實施條例》指出農地整理項目產生新增耕地的60%可以用作折抵建設占用耕地的補償指標，這一規定為私人企業參與農地整理項目提供了制度保障。2012年3月農業部、國家發改委等八大部委聯合制定了《農業產業化國家重點龍頭企業認定和運行監測管理辦法》，對農業產業化龍頭企業參與農業產業化生產的路徑辦法做出了規范。上述文件從宏觀層面上指明了我國土地整理項目未來的投資發展方向：政府主導、運用市場手段，充分利用社會資金和技術服務于土地整理事業。這同時也體現出未來土地整理工作巨大的發展潛力。

實際上，PPP模式的農地整理項目也在我國多個地方出現了示范項目。如江西省于都縣的“政府+農戶”模式，該地區實行土地部門和鄉政府投入資金、村民投工投勞的方式；四川省郫縣的“政府+企業”模式，該地區實行政府以土地入股，企業負責資金籌措與運營的資金使用方式；貴州省赫章縣的“企業+農戶”模式，該地區屬于企業投資荒山開發形式；重慶市沙坪壩區的“政府+企業+農戶”模式，該地區實行政府負責組織和管理企業投資的資金使用方式；河南省汝州市實行的村集體組織出資實行村辦企業的方式等。這些典型的PPP模式的農地整理項目的實施對于提高耕地有效利用面積與利用質量、發展高效規模農業等都取得了較好的效果。

四、結論

無論是國家政策制度上還是在實際運用中，PPP模式在農地整理項目中的使用已得到了社會各界的認可。在目前條件已成熟的條件下，大規模的推廣PPP模式對于提高農地整理項目的資金使用效率具有重要意義。

（作者：武漢華中農業大學土地管理學院09土管研究生班，從事土地經濟與管理研究）

注釋：

數據來源于土地利用總體規劃綱要（2006年-2020年）．

參考文獻：

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[2]楊渝紅，歐名豪，瞿忠瓊．基于公共產品的土地整理供給分析．江西農業學報，2009，21（6）：152-156．

[3]鄒利林，王占岐，王建英．農村土地綜合整治產業化發展盈利模式的構建．經濟地理，2011，31（8）：1370-1374．