東城模式：首都城市管理創新路

隨著城市現代化建設進程的加快，城市面貌發生了巨大變化，但城市管理的滯后幾乎成為各個國家、各個城市的共性問題，主要表現在：一是部門脫節、條塊分割。城市管理中的問題往往發生在基層，作為管理部門的“條條”不能做到監管到位、重心下移，造成了“管得了的看不見”；街道負責屬地管理，負有無限責任，但執法權都在各行政執法部門手中，街道自身沒有執法的權力，很多問題遺留到街道，“塊塊”卻統不起來，造成了“看得見的管不了”。二是執法力量分散，不能形成合力。一方面，各行政執法部門各有各的執法依據、各有各的執法手段、各有各的執法隊伍，往往造成多頭執法；而單個的執法部門又不能解決所有問題，各執法部門不能有效銜接，形成執法縫隙。另一方面，有的部門在工作中執法力量薄弱，執法效果不明顯；有的執法部門覺得執法任務重、人手不足，要求增加編制；一些街道雇請了大量協管員，卻沒能發揮最大效用，造成資源浪費。三是日常監管失位，科技化水平低。在工作實際中，往往是出現了問題沒人監管，等到事態嚴重了，才召集多個部門聯合執法，搞突擊整治，有時連續開展專項打擊，又連續出現反彈，使執法隊伍疲于奔命，陷入“整治——反彈——再整治——再反彈”的怪圈；同時，城市環境問題監督水平不高，科技化水平低，囿于老辦法、老套路，管理被動，效率較差，造成了工作中的被動。這些問題錯雜交織，最終導致城市管理水平發展的標準不高，整體面貌與居民的需求、社會的發展脫節。

作為一種城市的通病，這種情況在東城區也有所體現。為改變這種情況，建設與“首都文化中心區、世界城市窗口區”相匹配的城市管理，2004年初，在原東城區第九次黨代會上，提出“把城市管理的突破作為東城區總體發展戰略的重要內容之一”的戰略目標，從實際出發，不斷探索。2010年7月，按照國務院調整首都功能核心區行政區劃的批示，北京市東城區與崇文區合并組成新東城區。新東城區繼承發展了網格化管理、綜合執法，并將兩者有機融合，進一步整合力量，形成了符合東城實際、具有東城特色的“以網格化為手段、以文化為靈魂、以歷史文化名城保護為前提、以民生改善為根本、以綜合執法為保障、以一流為標準”的城市管理新模式，被譽為“東城模式”。

一、以網格化為手段

網格化管理就是采用萬米單元網格管理法和城市部件管理法相結合的方式，創新采用數字城市技術，實現了精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理模式。全區2314個網格共配備351名城市管理監督員，實行三班兩運轉，每個監督員分管約20個網格單元和34萬平方米，專人專責、定人定崗管理。通過網格化管理，實現了“三個轉變”：一是將過去被動應對變為主動發現和解決問題，提高政府應對城市問題的主動性和效率；二是管理手段實現數字化，主要體現在管理對象、過程和評價的數字化上，保證管理的迅速、精確和高效；三是科學封閉的管理機制，不僅具有一整套規范統一的管理標準、操作流程，而且發現、立案、派遣、結案四個步驟緊密相連，有效提升管理能力和水平。幾年來，全區共立案處理各類城市管理問題70余萬件，結案率為97%，平均每月處理1萬件左右，城市部件丟失和損壞的比例由開始的40%下降到現在的8%，管理效率大大提高。

二、以文化為靈魂

東城區城市管理的追求，不僅在于干凈整潔、綠化美化，更在于追求文化的品位，在于秉承人與自然和諧的理念，讓“文化成為城市的靈魂，城市成為文化的載體”的理念融入到城市管理各個方面。在管理中，注重探索新的古都風貌保護模式，始終堅持城市管理的目標要與古都風貌相一致。近年來，通過大力拆除影響文保區風貌的違規廣告牌匾，還原文物真實外貌；加大對文保區內違法建設的執法力度，凈化環境展現古都特色；對街道景觀設置進行重新規劃，突出文化內涵，體現皇城文化和街區風格；推動文明執法、和諧管理，促進綜合管理機制有序運行，形成具有東城特色的管理文化；廣泛發動群眾，引導市民積極參與，使城市管理不斷創新發展，突出文化特色，體現文化特征，努力改善人文環境，提升城市形象。

三、以歷史文化名城保護為前提

嚴格按照“保護風貌、改善民生、疏解人口、發展產業”四位一體的目標，秉承“四個百分之百”的原則，即以百分之百高度負責的態度保護歷史文化名城，百分之百地搶救保護所有有價值的文物與建筑，百分之百地搶救保護老字號與非物質文化遺產，百分之百地保護歷史文化街區和胡同肌理，努力探索中國特色歷史文化名城保護模式。近年來，東城區通過實施歷史文化名城保護“八個一”工程，組建一個領導小組，成立一個專家顧問組，制定一個五年規劃，出臺一個保護方案，建立一個專項資金，搭建一個政府主導的投融資平臺，組織協調一批專業修繕力量，完成一批重點修繕任務。

四、以民生改善為根本

在城市管理工作中，始終秉承“以人為本”理念，把“為民、親民、利民、便民”作為工作的出發點和落腳點，從改善民生入手破解城市管理難題，努力促進城市管理和諧發展。

一是堅持疏堵結合。在解決涉及民生的城市管理問題上，必須講究方式方法，做到疏堵結合，帶著感情管理城市。西興隆街居民孫某在前門地區販賣沒有衛生保障的大麻花，長達20年之久，為解決這一痼疾頑癥，區綜合執法辦公室和街道綜合執法組積極想辦法，多方聯系，幫助孫某經營一早餐攤點，解決好家庭生活來源，給她一條另謀生計的出路。

二是關注困難群體。城市管理要解決的深層次問題實際是城市失業、低收入等困難群體的生存問題，因此在工作中，城市管理始終關注困難群體的生存問題。如月亮灣地區54歲殘疾人郭某，因生活困難長期經營無照報攤，不僅影響環境秩序，還引來周圍其它無照游商聚集。在解決這一問題時，多方協調，將郭某安排到殘疾人托管中心安度晚年，使其老有所養、老有所依，郭某及其年邁的父母深受感動，一件棘手問題迎刃而解。

三是寓服務于管理。城市管理發展的最終目標就是為了滿足居民群眾的生活需要，為此就必須轉變管理模式，變單純意義上的管理為全方位的服務。如前門拆遷區、和平里民旺社區、朝陽門演樂社區等區域都曾出現缺少菜市場致使居民買菜難、買菜貴的問題，嚴重影響居民群眾的生活，一些無照游商趁機聚集，群眾反映強烈。為解決居民買菜難問題，政府主動承擔責任，在不擾民、不影響環境秩序的地點建立了便民蔬菜早市，同時由街道組織嚴格管理、規范經營，做到買賣公平、人走地凈、整潔有序，既解決了群眾買菜難、買菜貴的現實問題，安置部分失業困難群體就業，又規范了環境秩序，鏟除了無照游商滋生的土壤，被媒體廣泛報道，受到社會好評，成為服務民生、破解城市管理難題的范例。

五、以綜合執法為保障

一是搭起綜合管理平臺。明確提出“黨政統一領導、屬地牽頭組織、日常全面監管、綜合強力執法”的總體思路。成立區社會管理綜合執法委員會，負責全區綜合執法工作的統一領導、組織、協調和指揮，將全區所有行政執法權部門和有關行政管理部門納入成員單位。在各街道、地區管委會分別成立綜合執法組，組長由街道辦事處、地區管委會主任擔任，每個執法組約40人，以區城管分隊為主體，區工商、公安、衛生、交通、文化、消防、園林8個常駐執法部門派駐得力人員組成，街道、地區管委會相關科室參加，區建委、民政局、環保局等17個部門列為掛牌單位，遇有任務做到隨叫隨到。綜合執法組實行統一辦公、統一管理、統一裝備、統一執法，經費全部列入區財政預算，并嚴格按標準撥付。

二是強化屬地管理責任。日常工作，按照“條塊結合、以塊為主”的原則，賦予屬地“全權、全管、全時、全責”。全權：就是最大限度地整合執法力量，對轄區內出現的所有問題，都有管理權、都有執法權。全管：就是全面管理轄區內出現的環境秩序、市容衛生、交通、治安等所有問題。全時：就是采取24小時監管和執法，做到全天候、全方位、無縫隙。全責：就是街道和地區管委會對轄區內出現的所有問題要承擔全部責任。

三是實行雙向聯動考核。建立健全綜合執法考核體系，實行“區考核塊、塊考核條”的雙向聯動考核?！皡^考核塊”，即由區綜合執法委員會考核各街道和地區管委會綜合執法組，為此，專門設立了督查考核機構，制定完善了考核評分辦法，考核內容包括市級部門考核、城管監督中心網格考核、區市容環境衛生考核、問題評價和督察考核、隊伍建設考核五方面?！皦K考核條”，即各綜合執法組考核各常駐和掛牌部門，按照領導重視、專業執法、執法配合、問題解決、人員考勤、遵規守紀等方面進行量化考核，對各部門參與綜合執法工作情況做出評價并打分，由區綜合執法委員會辦公室匯總考核結果，全區通報。通過考核，做到了責任到位、執法到位、解決問題到位。

四是強化考核結果運用。為使考核結果真正落到實處，建立了由區委組織部、區紀委、區監察局、區城管委、區人力社保局組成的五部門聯席會制度，定期研究綜合執法重大問題，并將綜合執法考核結果納入全區績效考核的重要內容，納入單位評優創先的重要內容，納入干部選拔任用的重要內容，使考核與應用得到了科學有機結合，從而進一步加大了考核力度，充分調動了塊與條的積極性、主動性和創造性。

通過實行綜合執法，一是實現了執法重心下移，二是執法效率得到提高，三是執法力量得到加強，四是執法手段得到豐富。經過實踐運行，綜合執法不斷向深度和廣度推進。一方面，綜合執法機制越來越被各級領導、部門和社會各界認同。另一方面，綜合執法這個平臺的吸引力越來越大，綜合執法委員會辦公室與各街道、各部門的協調配合越來越順暢。各街道、各部門參與綜合執法的積極性、主動性越來越高，區藥監、環保、旅游等部門，主動將本部門專項執法融入綜合執法平臺，解決了自身難以獨立完成好的執法任務，充分展現了綜合執法的先進性和優越性。

六、以一流為標準

東城區委、區政府始終強調，作為首都功能核心區，城市管理沒有任何理由處于中游或甘居人后，必須樹立與“世界城市”相匹配的高標準，變“一般”為“一流”，變“過得去”為“過得硬”。一是狠抓隊伍建設，打造一流隊伍。只有一流的隊伍才能創造一流的業績。堅持在系統內大力開展愛崗敬業、甘于奉獻、艱苦奮斗為主題的宣傳教育，使大家從安于現狀、無所作為的陳舊觀念中轉變過來，從低標準、低要求的一般化狀態中解脫出來，激發大家以“不甘落后、勇爭一流”的精神狀態投入城市管理工作之中。二是明確目標責任，立起一流標準。由區長與主管領導、主管領導與分管部門之間層層簽訂責任書，立下軍令狀，進一步將目標任務鎖定在一流上。具體工作中，始終堅持用一流目標籌劃，用一流制度規范，用一流標準落實，用一流業績檢驗。三是狠抓督查考核，激發一流動力。為實現創一流目標，將城市管理各重點工作納入全區績效考核體系。將考核結果與單位評優創先、年終督查考核獎發放及干部選拔任用直接掛鉤，從而進一步激發了全區上下參與城市管理創一流的內在動力。

通過全區上下的共同努力， 2009年4月，原崇文區被評為“中國最佳管理城市獎”，5月入圍“中國地方政府創新獎”； 2010年4月，被評為“中國和諧管理城市獎”；11月，新東城區榮獲聯合國“國際花園城市”稱號，獲得兩項全球金獎和一個單項第一名，成為華北地區第一個“國際花園城市”；2011年1月，東城區再次榮獲“中國最佳城市管理獎”；市容環境衛生、城管執法連續三年保持全市領先；垃圾總量持續年年遞減，在城六區中保持了負增長；老舊暖網改造、老樓通氣、“城中村”改造、市政道路、戶外廣告整治建設、夜景照明、拆除違法建設、園林綠化、環境保護、網格監督等工作走在了全市前列；市容、旅游、交通、治安、市場“五大秩序”全面提升，群眾滿意度顯著提高，保持了集體越級訪和非正常集體訪“雙零”指標。

（責任編輯：黃荔）