北京城市總體規劃實施評估

一、北京城市總體規劃實施五年來的回顧與總結

北京城市總體規劃五年來實施總體情況表明，在科學發展觀的指導下，首都經濟社會發展成績顯著，基本實現了構建現代國際城市基本構架的階段性發展目標。如，首都城市空間戰略性調整有序展開，經濟實現又好又快發展，城市資源環境綜合承載力顯著提升，宜居城市建設成效顯著，北京的城市交通市政基礎設施和防災減災體系更加完善，以舊城保護為核心的文化名城建設取得新進展，另外帶動了周圍區域的合作和協調發展。各項指標實施情況（見表1）反映了總體規劃實施五年以來的實施率，實施的機制不斷完善，成效明顯。

二、對城市功能定位和發展目標的深化認識

《北京城市總體規劃（2004—2020）》對于北京城市的定位，是國家的首都，全國的政治中心、文化中心，世界著名的古都和現代國際城市。對于城市性質，北京最早并沒有提出世界城市的目標，而是現代國際城市，現在才確定為具有中國特色的世界城市。按照總體規劃，北京城市發展階段目標非常明確：第一階段，全面推進首都各項工作，努力在全國率先基本實現現代化，構建現代國際城市的基本構架；第二階段，到2020年左右，建設成為經濟繁榮、文化發達、社會和諧、生態良好的現代化國際城市，初步確立具有中國特色的世界城市的地位（原文：力爭全面實現現代化，確立具有鮮明特色的現代國際城市的地位）；第三階段，到2050年左右，建設成為經濟、社會、生態全面協調可持續發展的城市，進入世界城市行列。

總體規劃確定了整個城市發展的目標和節奏，北京要帶動區域，服務全國，面向世界。以世界城市的標準進行規劃建設，借助作為大國首都的影響力，帶動大北京地區發展成為21世紀的世界城市地區之一，為參與世界政治、經濟、文化生活，以及獲取國家競爭優勢等方面奠定最必要的基礎。并因此提出了六項發展策略，包括經濟、社會、文化、生態環境、城鄉統籌、空間協調等。

三、北京城市總體規劃的實施策略

（一）積極推進城市空間結構的戰略調整

總體規劃確定的城鄉一體化戰略：是打破城鄉二元結構，合理把握城鎮化進度，構筑城鄉一體、統籌協調發展的格局。總體規劃提出的策略是：積極穩步推進城鎮化，加快形成城鄉一體化發展新格局。拓展發展戰略空間，塑造有資產的新市民，促進鎮村產業升級和集中集約發展，注重發揮都市型農業的生態和服務功能。在實現“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構時，形成中心城—新城—中心鎮—新型農村社區的完整城鎮體系和城鄉一體化發展格局。總體規劃還提出分類政策和標準，要求采取有力措施加大力度徹底解決中心城的城鄉結合部問題，5年內實現中心城全面城市化。

在進一步破除城鄉二元的體制機制和政策上，總體規劃提出：一是建立健全城鄉一體的公共服務和管理新機制，促進社會公平正義。二是在堅持農村基本經營制度的基礎上，建立農民有序融入城鎮的制度基礎和組織基礎。三是加快集體經濟組織產權制度改革，創新土地利用政策，充分發揮農民的主體作用。四是高度重視本地農村勞動力的轉移就業，為農民融入城鎮創造基礎條件。

（二）促進人口、資源和環境協調發展

北京市人口現狀是人口總量規模快速膨脹，外來人口增量逐年加大，常住人口總量接近城市總體規劃確定的2020年的適宜指標。其中人口空間分布存在諸多不均衡、不協調問題，中心城過度聚集局面沒有根本改變。總體規劃確定了北京市人口管理和調控的總體思路：堅持以人為本理念，建立健全人口綜合調控機制，管理與服務并重，通過控總量、調結構、優化布局和提高資源環境承載能力，使人口增長與首都城市性質定位和可持續發展的長遠目標相適應，保障和促進繁榮、文明、和諧、依據的首善之區建設。

一是綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，防止人口規模盲目擴大。轉變發展方式，促進產業優化升級；加快城鄉結合部、城中村整治改造；正確處理市場調節與公共利益的關系，發揮價格杠桿在引導資源配置、保護生態環境和調控人口分布的積極作用，逐步理順和合理確定公共領域產品價格；重視人口分類細分，增強調控的精確性。

二是加強外來人口的市民化服務與管理，不斷優化人口結構和提高人口素質。積極穩妥地探索和建立外來人口居住證制度；加強就業服務；實施首都人才發展戰略；調整住房供應結構；健全人口綜合管理模式。

三是促進城市空間結構優化和產業合理布局，積極引導人口在市域和區域的合理分布。加強中心城特別是舊城的人口疏解，控制中心城建設規模；加強新城和小城鎮建設力度，加快城鄉一體化進程；統籌區域發展，發揮首都輻射帶動能力。

四是整合和優化資源配置，提高資源環境承載能力和基礎設施保障能力。

（三）加大統籌協調力度和深入執行區縣功能定位

2005年5月，為進一步落實科學發展觀，落實國務院批復和《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》，充分發揮區縣在全市總體發展中的積極性，加強北京市委、市政府對區縣經濟社會發展的指導，促進城市總體功能的優化和首都經濟社會的可持續發展，北京市委、市政府提出了《關于區縣功能定位及評價指標的指導意見》 依照北京城市總體規劃關于“兩軸—兩帶—多中心”和城市次區域劃分的設想，遵循“優化城區、強化郊區”的原則，將全市從總體上劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。

在《關于區縣功能定位及評價指標的指導意見》中，對明確區縣功能定位及制定相應評價指標體系的必要性和緊迫性做出了分析。從更好地發揮城市整體優勢和提升綜合競爭力的角度看，北京在城市的功能定位和總體布局等方面仍然存在一些問題，突出表現在：全市功能區域的劃定不夠明確，各區域主導功能不夠清晰；區縣的功能定位與全市總體功能未能充分銜接，一些區縣對自身在全市發展大局中應承擔的責任認識不明確、作用發揮得不充分；有些區縣的功能定位取向差別不大，不能充分發揮各自的比較優勢；產業布局不夠集中，開發區設置分散、規模小、產業構成相似、集群效益不高，沒有構建起有效率的首都經濟空間結構。出現這些問題的原因是多方面的，既有對城市發展內在規律認識還不夠深入、現階段市場競爭機制不完善等因素，也有宏觀上對區縣的功能定位不清晰、發展導向不明確的因素。

在首都經濟社會新的更高的發展階段，發展的目標更高、動力更強，同時挑戰也更多更大。因此要求各區縣應當按照總體規劃的要求和四類區域的劃分，進一步深化落實市委、市政府提出的區縣功能定位，完善促進科學發展的考核評價指標體系，按照“全市一盤棋”的方針，統一思想認識，創新體制機制，加大統籌協調和執行力度，避免各區縣的盲目攀比、同質競爭和重復建設，提升城市整體功能，實現經濟、社會、人口、資源和環境的協調可持續發展。

（責任編輯：黃荔）