城市管理在推進社會管理創新中的價值及其實現

深入推進社會管理創新，是新形勢下帶有方向性、全局性和戰略性的重大理論和實踐問題。加強和深化社會管理創新工作，維護社會秩序，促進社會和諧，保障人民群眾安居樂業，是城市管理在新時期義不容辭的重要職責。社會管理創新對城市管理在新形勢下履行管理服務職能也提出了新的要求。

一、城市管理在推進社會管理創新中的價值

（一）社會管理創新的內涵與城市管理的性質及其社會功能

社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風險，增加安全，增進團結，改善民生。在新時期社會管理創新清楚地宣示社會管理是以民生為重、為民謀利，強化社會公共事務的管理，提高社會管理科學化水平，提高人民群眾的安全感、滿足感和幸福感。

城市管理的根本性質是公共服務，是為人民群眾的利益和需求服務，最基本的職能是社會公共事務的管理。城市管理工作是政府公共服務性的重要體現之一。城市管理的公共服務性決定了城市管理的目的，即維持城市高效、協調運行和城市功能的正常發揮。城市管理的水平最終要體現在管理的效益上，即是否以最低的社會和經濟成本最大限度地實現了整合城市資源，實現城市高效、協調運轉和城市功能的正常發揮，促進城市社會、經濟的全面發展。從根本上講，城市管理的最終目標是改善城市人民的生產生活環境，促進生產力的發展。城市管理創新就是為了實現城市管理的最終目標不斷創新管理理念、管理方法、機制和制度，并不斷得以運用轉化的過程。

（二）城市管理與社會管理創新的關系

1.城市管理是社會管理創新的基本內容

強化城市管理職能是維護群眾切身利益、滿足群眾合理訴求的重要載體之一。因為城市管理的職能好壞直接關系到群眾的切身利益，群眾對政府的訴求在很大的程度上是對其生存環境的訴求，也是對強化城市管理職能的訴求。社會管理創新最終的價值是實現社會結構合理、利益分配公平、管理科學規范。強化城市管理能夠為人民群眾營造一個良好的生活環境，為市民群眾提供較好的公共資源服務。在新形勢下，強化城市管理服務職能將對促進社會利益公平分配、化解社會矛盾、維護社會穩定、構建社會和諧有著積極的推動作用。

2.社會管理創新指導城市管理理論與實踐

（1）社會管理理念的創新指導城市管理實現理念的突破。社會管理理念是社會管理創新的先導，是確保社會管理創新實效性和持續性的重要基礎。新的社會管理，堅持以人為本、民生為先，樹立以社會公共利益為核心、關注社會困難群眾、共享發展成果、共同參與社會管理、實施科學有效社會政策、實現從國家本位到社會本位轉變和與時俱進等理念，為城市管理創新提供了新的理論和指導方向。

（2）社會管理方式方法的創新指導著城市管理實現管理手段的突破。社會管理手段創新是在明確各方主體的職能任務、權利義務和職責規范的前提下，形成社會管理的各個要素，通過制度規范支撐、經濟行政教育手段，使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯系，相互影響，共同作用于社會事務的管理。城市管理手段也要從單一的依靠行政手段轉變過來，應當多重手段并舉，將城市各個主體的作用有效的發揮起來，共同促進城市功能高效的運轉。要合理運用傳統的硬性執法、剛性管理，兼顧管理處理采取政策、法治、行政、文化、民主、教育等綜合策略，運用各種手段和方式方法，使城市管理形成一個完整的系統，共同作用于城市各個部件的管理，發生“齒輪效應”，使城市整體功能和諧高效運轉。

（3）社會管理機制制度的創新指導著城市管理實現管理模式的突破。社會管理機制制度創新的指導原則是：形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會管理格局，明確界定不同社會主體在新的社會管理格局中的地位、作用和責任。其目的是要調動社會不同主體參與社會管理的積極性和創造性，最大限度激發社會創造力，形成構建社會主義和諧社會的整體合力。城市管理作為社會管理中的一部分，必須切實致力于相關體制機制創新，即創新城市管理模式，解決好權、責、利的統一問題，用高效的城市管理模式促進保障城市管理創新。要建立一種能夠促進城市管理系統協調運轉，對城市管理系統的組成部分、城市管理職能范圍內的不同領域以及各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的新型城市管理模式，不斷提高城市管理效能，建立長效管理機制。

二、城市管理在推進社會管理創新中所面臨的矛盾及挑戰

要提高城市管理科學化水平就必須正視城市管理所面臨的矛盾及挑戰，在此基礎上分析出城市管理工作的特殊性、復雜性，積極探討城市管理創新的最佳路徑。

（一）在價值觀開放多元的時代，促進對城市管理意義共識性認知面臨挑戰

由于城市化的快速發展和人口社會流動性的加劇，人們的思想觀念變化更加多元，思想活動的自主性和社會思潮的多元化對主流價值觀產生了巨大沖擊。不同社會主體提出的城市管理需求也不盡相同，社會變革和利益調整引發了人們社會心態的多種變化，這樣直接導致不同人群訴求不同，對城市管理優劣的評判標準不同。這就需要建立起有效的評估和引導機制，引導城市的各個主體普遍尊重文明創建的道德約束，并積極參與城市管理，形成真正意義上的“公眾城管”。

（二）在社會分化加劇的情勢下，落實公平公正面臨挑戰

從整體上看，強化城市管理對于優化社會資源配置、促進社會公平公正具有較大的意義。一個干凈、秩序、文明、功能完善的城市并不屬于某個群體而是公民共享。在文明城市指標中，直接體現城市社會建設和管理水平的有法制環境、市場環境、人文環境、生活環境、政務環境、生態環境等。社會管理創新的目的是打造和諧社會，城市管理作為政府職能部門同樣要以打造“和諧城管”為目標，這樣城管就直接面臨著創建文明城市與打造和諧社會建設雙重任務，需要城市管理部門既要維護絕大多數人的利益，也要盡可能的滿足部分特殊群體的利益訴求。

（三）在打造現代化城市的前提下，城管執法法律效果與社會效果的和諧統一面臨挑戰

目前，絕大多數城市為了城市硬環境的打造，往往以打造適宜人居的城市環境、優化城市的招商環境，提升城市形象和打造城市品牌為目標，動輒以“四城同創”、“五城同創”、“六城同創”等創建形式強力開展市容環境秩序整治活動。而這些活動開展往往是以政府行政命令為依據，但實際運作過程中，城管執法的服務性卻往往被政府的創建指令所弱化；相反，為了實現政府的創建目標，履行好政府賦予的城管執法職責，城管執法的強制性往往就容易被強化，城管執法的社會效益難以實現，城管執法也為此付出了巨大的社會成本。

（四）在促進工業化、城鎮化快速發展的情況下，優化城市環境、完善城市功能面臨挑戰

為了促進地方的發展，不少城市提出了“工業化、城鎮化”雙輪驅動的發展戰略，而無論是工業化還是城鎮化都給城市管理帶來了巨大的工作量。而很多的城市并不能夠認識到強化城市管理的重要性，城市功能的完善和城市環境的建設步伐遠遠滯后于城市的擴張，城市化加速推進引發了大量的土地征用、房屋拆遷社會等矛盾，城市化引發的管理難題成為社會新生矛盾的焦點。工業化加速推進而產生的項目規劃建設影響居民生活環境、企業違法違規排污等事件引發的信訪問題越來越突出，居民對環境污染的容忍度不斷下降，對城市管理提出了越來越高的要求。

（五）在部門分工日益明確細致的格局上，理順部門關系形成城市管理合力面臨挑戰

城市管理是一項系統而復雜的工程，是政府的主要職能，具有廣泛性、動態性與綜合性的特征。在廣泛性方面，包含對市政、城市規劃、城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。現代城市是高度復雜的社會綜合體，社會、經濟、環境資源等系統，具有各自的運行規律和特征，既自成體系，又相互影響，相互制約，并同外界環境有著密切的聯系。當前，雖然各管理主體對于城市管理中的具體問題都有交叉，但由于職權重點、價值認識、行動步驟等不同，在確定目標和制訂措施時很難做到整齊劃一，而目標多頭化必然導致行政管理和行政執法的分散，難以體現整體效果。

三、城市管理在推進社會管理創新中的目標任務及實現途徑

（一）強化四個轉變理念

以建設“和諧城管”為主旨，立足實際，大膽探索，積極創新，堅持“決策上移、執行下移、監督外移”管理模式的創新，實現民生改善、社會安全、信訪穩定的和諧局面，實現從“為民管理城市”向“人民城市人民管”轉變，從管制型社會管理向服務型社會管理轉變，從單純政府管理向多元社會主體協同治理轉變，從主要依靠政策管理向依法治理和綜合施策轉變。實現培育和健全科學高效的管理模式，提升城市功能，維護城市秩序和社會穩定，促進人與城市、人與環境、人與自然的協調發展的價值目標。

（二）突出四項基本工作

1.突出抓好民生改善工作。生活垃圾無害化處理、綠化美化、飲用水安全、道路秩序安全、環境衛生整治等工作無不事關市民群眾的切身利益，都涉及民生改善工作，每一項具體工作都成為改善民生工作的有效抓手。要堅持把改善民生作為第一責任，扎扎實實地把涉及人民群眾切身利益的各項工作辦好。

2.突出抓好社會矛盾化解工作。要堅持“以疏為主、疏堵結合”的原則，切實暢通群眾的訴求渠道，堅持教育、管理、疏導、救助多管齊下，注重從源頭上進行控制，搞好穩定風險評估，講究工作方法。對重復信訪、群訪集訪要重點協調，要變干部“坐訪”為“下訪”，切實幫助群眾解決實際問題。在過程中推動工作的落實，增進和群眾的感情。當前，還要特別重視和加強網絡輿情控制和引導，加強正面信息的引導，通過城管網站，把我們所做的、惠民利民的工作向群眾做一個正面的交待和引導，讓群眾能夠理解、支持城市管理工作。

3.突出抓好安全生產工作。城市基礎設施的安全高效運行事關群眾的切身利益，要組織開展安全隱患排查治理活動，重點抓好對人員密集場所、建筑施工、設施設備等領域的專項整治，進一步規范安全生產秩序；進一步嚴格落實安全生產責任制，明確責任鏈條，強化責任追究，加強安全生產隱患排查整改，深化重點領域、重點行業的整治，做到排查不留死角，整改不留后患，堅決杜絕重大安全生產事故發生。

4.突出抓好基層基礎建設工作。把基層基礎夯實了，城市管理就有了根基。要切實圍繞基層基礎建設、公共服務體系建設、工作運行機制建設等方面，提升基層規范化建設水平。建立完善網格化城市服務管理模式，科學劃分管理單元網格，改變過去以條為主的管理模式，實行條塊結合，整合各類有效資源共同管理，實現管理的扁平化、精細化、高效化和服務的全覆蓋、全天候、零距離。要把打牢基層工作基礎，打牢群眾基礎作為強化城市管理工作的重要保障。

（三）注重六大創新策略

1.重視制度建設，突出長效治理。要整體提升城市管理的科學化、有序性和規范度，把社會管理、城市管理、群眾工作作為一個整體統籌謀劃。積極構建新型城管格局、創新城管體制機制、完善政策制度支撐、整合資源力量，增強前瞻性、系統性和協調性，建立健全強有力的現代綜合調控機制，并用制度固定下來形成長效管理體制機制。

2.強調人文關懷，促進公民參與。針對特殊問題，根據群眾主體日益多元、利益訴求日趨多樣、社會矛盾日益多發的新特點，關注群眾情緒疏導、生活環境改善、虛擬網絡管控等特殊問題，實現精細化管理。健全科學決策機制，對事關群眾切身利益的城市管理重大改革、重大決策、重點項目和涉及群眾利益的其他重大事項提高透明度，建立群眾評議決策制度，堅決做到凡是不能使多數群眾受益和得不到多數群眾理解支持的政策、思想工作沒有做好可能引發社會震動的政策、部門利益保護與民爭利的措施不推行。通過廣泛聽取民意，合理吸納民智，切實推進城市管理各項決策的科學化、民主化進程。

3.倡導政府與民間合作互動，提高管理效能。構建廣泛深入的社會參與機制，實現社會參與，是整合社會管理資源、建立新型城市管理格局的重要途徑。構建社會參與機制的一個重要方向，就是圍繞促進政府轉變職能，賦予工會、共青團、婦聯等“樞紐型”群眾組織和新社會組織更大的權限、更多的資源，充分發揮其自身優勢，履行好組織群眾、引導群眾參與城市管理的職能，建立新型的社會動員和協調格局，為社會協同建立平臺和通道，努力形成城市管理人人參與、社會建設成果人人共享的良好局面。

4.致力于效率與公平的平衡，構建和諧管理。在管理中既要注重管理效率的提升，又不能超越城市發展的現有階段。城市管理總體上同樣呈現螺旋型循環前進的過程。要根據一個城市社會經濟發展的階段和程度，堅持城市管理與城市可持續發展相協調，由社會經濟發展水平來決定城市管理力度，恰當地確定城市管理的目標，制定相關政策和措施；在管理中注重管理的公平公正，兼顧多個群體多樣化的利益追求，合理配置城市公共資源。管理者應維護和增進相對方的合法權益，維護社會公平，讓群眾更普遍的享受改革發展成果，并從內心的感受到“城市讓生活更美好”。

5. 運用現代技術手段，提升管理效力。通過政府網站、微博、數據庫等數字化、信息化手段，實現城市管理部門與市民群眾零距離接觸、零時差溝通，構建突發事件綜合預警系統，提升城市管理應急能力，不斷推動管理方法與手段途徑的改革創新。

6.講求法律與道德并重，強調社會效益。當前市民的社會意識、參與意識、權益意識明顯增強，城市管理要順應形勢的新變化、新要求，綜合運用好教育引導、經濟調節、法律規范等形式，特別是要注重抓好市民綜合素質的提升。要深入開展文明城市創建活動，切實加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育和社會主義核心價值體系教育，引導廣大市民熱愛城市、熱愛環境，增強對城市的自豪感和歸屬感，使廣大市民珍惜來之不易的發展環境，營造和諧的城市管理環境和氛圍。

（責任編輯：駱小平）