關于法院已裁定準予強執違法建設的拆除問題

案情介紹：

北京市朝陽區城市管理監察大隊接到規劃部門2011年北京市第三次衛星遙感監測違法建設的案件，其中一處位于金盞鄉沙窩村朝陽農場院內，于是立案調查，經查建筑物系北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司建設的，經規劃部門認定未取得建設工程規劃許可證，城管執法機關依據城鄉規劃法律法規，分別于2012年1月4日和2月25日向該單位制發了《限期拆除通知書》和《限期拆除決定書》，責令其限期拆除。

2012年3月底，北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司提出陳述申辯意見，稱北京市國土資源局已就其建設上述房屋占用國有林業用地問題做出行政處罰決定，并已申請北京市朝陽區人民法院強制執行。

2012年4月，經與北京市國土資源局朝陽分局調查了解，北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司建設的上述房屋確系占用國有林業用地，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款的規定，屬于非法占地行為。北京市國土資源局已于2011年4月27日做出了（京國土朝陽分局罰字【2011】第07、08號）《行政處罰決定書》，責令該單位退還非法占用的土地，自接到《行政處罰決定書》之日起30日內拆除在非法占用的土地上建設的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。由于北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司逾期未履行該處罰決定，北京市國土資源局已向朝陽區人民法院提出強制執行申請，法院已于2011年11月18日做出了（（2011）朝執他字第12158、12159號）《行政裁定書》，準予強制執行。

存在問題：國土部門已對非法占地的違法建設作出了拆除決定，并已申請法院強制執行，城管執法機關是否繼續履行執法程序報請區政府責成強制拆除。

案例分析：

一、從《土地管理法》和《城鄉規劃法》的管理制度上分析

憲法規范無疑具有最高法律效力，憲法總綱第十條專門規定了土地的利用和使用。《物權法》和《土地管理法》應當被認為是根據憲法制定的基本法律，而《城鄉規劃法》則是具有一般法律的效力。《城鄉規劃法》主要是將城鄉規劃作為一種公共政策加以規定，是一種“政府主導，專家領銜，公眾參與，行政決策”的技術方案；規劃法處理違反規劃而進行建設的基本方法是技術整改，只有嚴重影響規劃實施才予以拆除或者沒收。憲法和《物權法》將土地所有權作為國家基本經濟制度的范疇加以規定；《土地管理法》規定嚴格的耕地保護制度和嚴格的土地用途管制制度，也表明土地管理法具有嚴格約束城鄉規劃的效力。土地管理法的基礎和核心是國家的基本經濟制度和物權制度；土地管理法處理侵犯土地所有權和使用權的基本方法是排除侵害。

本案中，違法建設單位建造違法建筑，既存在非法占用土地的情形，又存在違法建設的行為，從違法行為影響和后果而言，非法占用土地更為嚴重，因此由國土部門執法并無不妥。

《北京市人民政府印發關于建立制止和查處違法用地違法建設聯動工作機制意見的通知》（京政發【2010】15號）第二十條針對此類情況規定了牽頭協調負責制，凡涉及違法用地行為的，由市國土局牽頭協調；不涉及違法用地，而涉及違法建設行為的，由市規劃委牽頭協調。本案涉及違法用地，國土部門依法查處，作出處罰決定并申請法院強制執行，符合牽頭負責制的規定，其他執法部門應當按照此規定尊重國土部門的執法行為。

二、從行政權與司法權的目的上分析

第一，行政執法主體是以法律為依據，行政執法權力具有法律的從屬性，是具體實施法律，執行法律的權力。司法權通過執掌法律，實現訴訟目標，司法權有“執掌、操控” 法律的能力。行政執法權力運行的最終目的是維護正常的社會管理秩序。司法權力運行的最終目的不在于維護社會管理秩序，而在于公平解決爭議，實現更高層次的社會公平和正義。第二，行政執法權力的過程重在行政執法的效率，在這個前提下，兼顧當事人的程序權利。司法權力運行的過程重在程序，以程序公正保障實體的公正。因此，法院對國土部門申請強制執行的處罰決定進行審查并裁定準予執行，表明應經認定該處罰決定合法有效，予以支持，下一步將強制執行。

三、從執法資源上分析

有人認為本案屬于“一事不二罰”原則，但是《行政處罰法》規定的“一事不二罰”指的是同一違法行為不得給予兩次以上罰款的處罰，本案不涉及罰款，因此不能按“一事不二罰”論處。由于本案中國土部門為拆除違法占地的建筑物而啟動了一定的執法資源，并申請法院強制執行，通過司法程序解決，如果此時城管執法機關也介入拆除同一標的物，要達到相同的目的和效果，勢必造成執法資源的浪費，耗費更多的執法成本，不符合“合理行政”、“高效便民”的依法行政基本要求。

因此綜上所述，本案鑒于法院已作出裁定準予執行，并準備強制執行，城管執法機關應當對案件作終止處理。

（責任編輯：駱小平）