違法建設(shè)新舊法律的界定

一直以來(lái)，對(duì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃法》）第四十條和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第六十四條中提到的“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃違法建設(shè)行為”的界定成為困擾城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作的一大難題，困擾著一線執(zhí)法人員。本文將對(duì)比討論關(guān)于此方面的法律界定，希望對(duì)執(zhí)法的認(rèn)定有一定的作用。

一、對(duì)《城市規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定的探討

《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款?！?/p>

根據(jù)此法條規(guī)定我們可知，違反城市規(guī)劃的行為，可以分為兩種，一種是尚可采取改正措施的，一種是無(wú)法采取改正措施的。所謂的“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”，是指違反城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施的情況。規(guī)劃部門控制的內(nèi)容包括規(guī)劃用地性質(zhì)和規(guī)劃控制技術(shù)指標(biāo)。建設(shè)行為是否符合規(guī)劃用地性質(zhì)，屬于建設(shè)用地規(guī)劃許可證調(diào)整的范圍；規(guī)劃控制技術(shù)指標(biāo)屬于建設(shè)工程規(guī)劃許可證的調(diào)整范圍。城市規(guī)劃行政主管部門在進(jìn)行城市規(guī)劃管理行政監(jiān)管時(shí)主要是對(duì)違反“建設(shè)工程規(guī)劃許可”的行為展開的，即《城市規(guī)劃法》中所講，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證及違反建設(shè)工程規(guī)劃許可的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃和影響城市規(guī)劃”的行為。對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行為，必須已取得合法的建設(shè)用地使用權(quán)，未辦理建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為，才是規(guī)劃管理行政執(zhí)法的管轄內(nèi)容。工程規(guī)劃許可證的發(fā)放旨在根據(jù)城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定來(lái)限定工程建設(shè)活動(dòng)。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進(jìn)行的建設(shè)活動(dòng)，是一種由建設(shè)者根據(jù)自己的要求和目的進(jìn)行的建設(shè)，勢(shì)必與城市規(guī)劃發(fā)生沖突，打亂整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃布局，嚴(yán)重影響區(qū)域城市規(guī)劃的實(shí)施。

對(duì)于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建設(shè)，《城市規(guī)劃法》中有明確禁止的規(guī)定，如第三十五條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得占用道路、廣場(chǎng)、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進(jìn)行建設(shè)?！痹撉樾尉蛯儆谶`反規(guī)劃用地性質(zhì)的行為。建設(shè)行為如果不符合用地規(guī)劃用地性質(zhì)，就是不可采取改正措施的，當(dāng)然屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的行為。又如第三十三條第二款規(guī)定：“禁止在批準(zhǔn)臨時(shí)使用的土地上建設(shè)永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施?！?/p>

這樣界定的法律支撐如下：1995年11月14日，最高人民法院行政審判庭就曾經(jīng)針對(duì)吉林省高級(jí)人民法院的請(qǐng)示作出[1995]法行字第15號(hào)答復(fù)便屬于此例。因此，根據(jù)現(xiàn)行城市規(guī)劃框架體系與違法建設(shè)實(shí)情相結(jié)合的方式去界定“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃違法建設(shè)行為”是可行的。

綜上所述，建設(shè)活動(dòng)“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的范圍可以概括為：（1）在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)取得建設(shè)用地使用權(quán)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自建設(shè)的行為；（2）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的工程建設(shè)項(xiàng)目中違反強(qiáng)制性規(guī)定不可以改正或在規(guī)定期限內(nèi)沒有改正的部分的建設(shè)行為；（3）違反《城市規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定的建設(shè)行為；（4）超過(guò)土地臨時(shí)使用期限的土地上的建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施。

二、對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定的探討

2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”該條款的規(guī)定與《城市規(guī)劃法》第四十條相比，更具有執(zhí)法操作性。

對(duì)于違反建設(shè)規(guī)劃許可證的強(qiáng)制性規(guī)定建設(shè)的行為，如果是可以改正，必須在規(guī)定的期限內(nèi)改正以達(dá)到規(guī)劃許可證規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍。對(duì)于違反強(qiáng)制性規(guī)定而又無(wú)法改正的或在規(guī)定的期限內(nèi)沒有改正的，應(yīng)作嚴(yán)重影響城市規(guī)劃行為處理。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條分“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”和“無(wú)法采取改正措施消除影響的”兩種情況，分別規(guī)定了違法建設(shè)的法律責(zé)任。有些情形屬于尚可采取改正措施的，有些情形屬于無(wú)法采取改正措施消除影響，主要情形包括：

（1）擅自占?jí)撼鞘械缆贰V場(chǎng)、綠地、河湖水面、高壓供電走廊、地下工程、軌道交通設(shè)施、通訊設(shè)施、城市管線、永久性測(cè)量標(biāo)志或者占用各級(jí)方物保護(hù)范圍用地的；

（2）與城市環(huán)境保護(hù)不符，嚴(yán)重影響城市環(huán)境和市容市貌，社會(huì)影響惡劣的；

（3）違反國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容的；

（4）擅自在城市水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的；

（5）在臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施的；

（6）影響相鄰建筑日照、采光、通風(fēng)、消防、衛(wèi)生防疫等危機(jī)公共安全，引起嚴(yán)重相鄰權(quán)糾紛的；

（7）擅自占用居住區(qū)內(nèi)公共道路、綠地、公共場(chǎng)地進(jìn)行建設(shè)的；

（8）其他妨礙城市發(fā)展、影響城市功能協(xié)調(diào)，后果嚴(yán)重，無(wú)法采取改正措施消除影響的。

綜上所述，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對(duì)違法建設(shè)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上、10%以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)10%以下的罰款。應(yīng)該說(shuō)，與《城市規(guī)劃法》對(duì)應(yīng)條款相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定罰款幅度明確，表述更具體，操作性更強(qiáng)。

（責(zé)任編輯：駱小平）