數字城管在城市管理有機更新中的顯性影響及潛在意義

進入21世紀以來，杭州在城市化進程中堅持以科學發展觀為統領，把發展中的“城市”當作一個生命有機體來看待，走出了一條獨具杭州特色的城市有機更新之路。作為城市有機更新大系統的重要一環，杭州城市管理在不改變現行體制的基礎上，堅持以自我更新能力的提高為立足點，進一步加快了自身的信息化與現代化，積極進行著有機更新的嘗試與探索，其中強勢推出的數字城管，無疑成為了杭州城市管理有機更新的一次成功實踐。

一、城市管理的有機更新

城市化不僅僅是一個人口集聚、財富集聚、技術集聚、服務集聚的過程，同時也是一個生活方式、生產方式、管理方式、國民意識轉變的過程。為適應城市機體的不斷更新，近年來，杭州適時對城市管理目標、體制、機制、標準、手段等內容進行了調整，創造性地走出了一條城市管理有機更新的新路子。目前，杭州城市化水平已達62%，已處在城市化加速推進的中后期。

（一）城市管理有機更新的內涵

城市管理有機更新是指在不根本改變城市管理既有格局和體制的基礎上，通過引入先進的管理理念，采用先進的技術手段，有計劃、有步驟地對城市管理中漸趨落后的薄弱環節進行革新，在城市化過程中推進城市管理，在城市管理的不斷革新中鞏固城市化的成果，既有效地維護城市全局新陳代謝的節拍和規律，又保持局部肌理的個性氣質和活態發展，使城市大系統的各部分都達到相對的完整性，保留城市空間的歷史多樣性，在城市管理的常變常新中實現城市管理的近遠期目標，以滿足市民對提升城市生活品質的需求，實現城市管理與城市有機更新的同步發展。

（二）城市管理有機更新的必要性

城市管理的有機更新服務并服從于城市的有機更新。換言之，正是“城市有機更新”這一理念強大的生命力，才決定了“城市管理有機更新”的呼之欲出。

1.城市有機更新的不斷加快是實行城市管理有機更新的必然要求

近5年來，杭州流動人口已達到226萬，城市面積已由683平方公里擴大到3068平方公里。商業活動的日趨繁榮、城市設施的更新完善、城市規模的擴張、城市面貌的日新月異、城市人口的迅速集聚以及城市建設的方興未艾等新元素的出現，空前擴大了管理的對象和范圍，對城市管理提出了前所未有的挑戰。同時，城市有機更新目標的新定位，如杭州市委十屆四中全會提出的“拉高標桿，敢為人先，破驕反滿，共建共享與‘世界名城相媲美的生活品質之城’”的新目標，對城市管理提出了更高的要求，不實現城市管理系統的自我運動和更新，將無法跟上城市有機更新的步伐。

2.傳統城市管理的滯后性是實行城市管理有機更新的內在根源

較之快速推進的城市化進程，城市管理的發展日漸滯后于現實的需要。管理力量相對薄弱、管理方式比較單一等已成為比較普遍的問題，所有這些因素都迫切要求果斷摒棄城市管理中的主動性、隨意性和盲目性，進一步加大管理力量的投入，更新管理的方式，建立一整套快速、科學、有效、全面的響應機制，在城市管理標準、范圍尤其是手段上作出必要的調整，以應對城市化進程中的這些新變化。

3.市民對城市生活品質的高要求是實行城市管理有機更新的直接動力

杭州的城市化在讓市民共享現代文明成果的同時，也進一步刺激了他們對城市生活品質的需求和追求，廣大市民對破解“七難”問題和共建共享城市發展成果的愿望越來越迫切。經濟和文化生活狀況的改善已讓廣大市民得到實惠，他們對環境生活品質的價值訴求也因之水漲船高，甚至近乎挑剔。可以說，市民對環境品質要求的每一個細節都與城市的“潔化、綠化、亮化、序化”等“四化”長效管理息息相關。而且，市民的這種要求還處在不斷的變化和發展過程中。城市管理只有不斷關注市民對環境生活品質的新期待，不斷解決市民環境生活中的新問題，才能贏得市民對城市管理的理解和支持，并贏來自己的發展，而失去市民理解和支持的城市管理恰恰是沒有生命力和失去存在意義的。

二、數字城管是加快城市管理有機更新的先進因素

作為城市管理大家庭的一個新成員，數字城管憑借后發優勢，通過引入3S（GPS、GIS、RS）和2C（Computer、Communication）等先進技術，不僅摸清了城市管理家底，引起了城市管理理念、體制、機制、手段的一系列變化，也進一步理順了城市管理職責，推動了城市管理由靜態向動態、粗放向精細、單一向綜合、開放向閉合、傳統向現代的根本轉變，明顯提高了城市管理水平。同時，信息科技的運用使數字城管解決城管問題的能力得到空前增強，更易于在城市管理中落實“以人為本”的理念，滿足市民在城市有機更新中的新訴求，促使城市管理緊跟城市有機更新的步伐。因此，無論是對人的關注還是手段、機制創新，數字城管都是城市管理的先進因素，有助于推動城市管理有機更新的快速、良性發展。

三、數字城管在推進城市管理有機更新中應遵循的原則

近年來，杭州城市管理圍繞打造“清潔、親水、清凈、綠色、無視覺污染”的“國內最清潔城市”的目標定位，通過自我的“舒經活絡”和“調營養衛”，進一步加快了城市有機更新的步伐。由于對前沿信息技術的采用，數字城管明顯加快了城市管理的有機更新。但數字城管在城市管理有機更新中作用的發揮不是盲目的、隨意的、被動的，必須遵循幾大原則。

（一）人本原則

“人本”是城市管理的核心，也是數字城管的首要原則。杭州數字城管從誕生之日起，就明確城市管理以高于行業標準的“市民眼光要求”為標準、以“第一時間發現問題、第一時間處置問題、第一時間解決問題”為己任，也是其生命力所在。市民的需求、呼聲以及市民城市生活中遇到的城管問題都是數字城管工作的主要內容。正如杭州市委書記王國平所說，“城管為人民，城管靠人民，城管成果讓人民共享，城管成效讓人民檢驗”，數字城管工作的目的、手段、成效等每一環節都離不開對“人”的關注，并隨著“人”的需求的變化及時調整自己的戰略、策略和重點部署，使數字城管的反應速度跟上市民需求更新的步伐，真正踐行“數字城管在您身邊、為您服務”的根本宗旨。

（二）科學原則

數字城管離不開科學的規劃和運作體系。數字城管對“3S”、“2C”等多種技術手段的綜合運用使其發展處在了一個較高的起點上，以技術創新促進管理創新，也使其能有效避免城管舊體制結構不夠合理、響應機制緩慢、流程過于僵化、發展后勁不足等弊端，在管理流程、手段以及機制等方面都顯示了較強的科學性，如此，運行才能更為有效。為了促進主城區外周邊縣（市）、區的城市管理現代化，截止到2011年底，已全面建成覆蓋所有縣（市）、區城市化區域的數字城管統一平臺，緊跟杭州城市化發展的進程。

（三）和諧原則

城市管理中出現的問題，一方面說明城市外部環境的消極變化，導致了人們生活的不方便、不安全、不舒適以及環境與人的好惡的不一致、不協調、不和諧，這種狀況越是持久，負效應就越是加劇，這也是過去造成城管部門在“滿意單位”創建中市民評價普遍偏低的一個主要原因，所以數字城管的創建就是要根本扭轉城市管理在問題響應上的被動局面，使人與環境重歸和諧。另一方面，城市管理中發現的問題以及問題長期得不到解決產生的另一個后果是，城市管理長期得不到應有的支持與認可，甚至還受到不應有的抵觸，使城市管理的執行力、公信度和社會形象大打折扣。這就是被管理者對管理者的期求因長期錯位產生的不和諧。數字城管就是要通過實實在在的運行實效，重拾被管理者對城市管理的信心，使管理者與被管理者曾經兩相抵牾的期求合二為一，實現城市管理上的“和而不同”，使城市管理效能得到大幅度的提高。

（四）可持續原則

城市是處在變化中的，市民的需求也在不斷地豐富和提高。因此，作為使“城市”更好地服務于“人”并使兩者始終處于和諧狀態的數字城管，也不應當是一個靜止的系統，而是處于不斷的發展中。然而，數字城管的發展又不是突變式的，不是完全推倒重建，不是對原有“生命體”的扼殺，而是漸進的，是始終處在進行狀態中的，是與城市發展現狀與人民需求同步的，是在保持既有格局基本不變的情況下，根據現實的變動及時做出的自我完善和調整。因此，從適應城市化的不斷推進和市民需求的不斷變動來說，數字城管必須有可持續發展的目標、后勁和能力，這是推進城市管理有機更新的關鍵所在。

（五）系統原則

數字城管是包含問題的發現、判斷、立案、派遣、處置、指揮、核查、結案等多個環節在內的綜合系統，牽涉多個相關部門，彼此之間聯系緊密，相互影響。如問題派遣的準確性會影響問題的及時解決，對數字城管標準的把握會影響不同部門對問題的判斷，等等。因此，在推進城市管理有機更新中，必須把數字城管當作一個系統來對待，綜合權衡和考慮系統各個要素間的有機聯系，如制定數字城管立、結案規范時，就必須充分聽取不同環節不同部門的意見建議，以使數字城管決策更趨科學、合理，體現出作為一個系統的整體性，實現城市管理更新效能的最大化和最優化。正如黑格爾所指出的，“手大于各個手指之和”，“手指”離開了“手”就會變的毫無意義了。

（六）創新原則

數字城管是在我國進入21世紀以后才在部分試點城市（區）推行并得到逐步推廣的，它沒有任何現成的模式可資借鑒，一切源于創新。由于各個城市的具體狀況不一，城市發展的程度、城市管理的基礎以及對城市管理的未來定位都存在差異，這就決定了各個城市在數字城管建設和運行中必須從自身實際出發，不斷突破城市管理的“禁區”和“盲區”，建立一套適合自身發展的數字城管運行模式，創造出獨具特色的“這一個”。沒有一成不變的城管模式，不能指望處于僵化狀態的城市管理方式能解決不斷出現的所有新問題。因此，在市民需求不斷更新的狀況下，要推進城市管理有機更新中一系列難題的解決，數字城管必須不斷突破體制和機制上的“瓶頸”，勇于創新，“自己的，才是最有效的”。

四、杭州數字城管對城市管理有機更新的顯性影響

杭州數字城管上線運行兩年多來，通過搭建“新兩軸”、實行信息采集市場化、推行數字城管問題及時解決率考核等做法，促進了城市管理問題的全面、及時解決，推進了城市管理的有機更新。

（一）創新機制，再造了管理流程

傳統的城市管理大多采用“一級帶著一級干”的垂直模式，問題的處理往往要由市級城管部門層層交辦到區、街道和社區，從交辦到解決并反饋等環節時間相對較長，各級單位的主體地位和責任意識都難以確立，積極性也難以發揮出來。數字城管信息系統的搭建，為各級相關單位開辟了網絡終端，采取了數字城管指揮平臺與終端處置部門“直接對話”的扁平模式，形成問題“發現、受理、派遣、處置、督辦、核查、結案”的閉合回路，完成了管理流程的優化和再造，確保問題處理在現場，監督在現場，反饋在現場，檢驗在現場，真正做到動態管理。

（二）提高效率，實現了手段變革

問題解決水平是“數字城管”的生命線。“數字城管”通過綜合運用現代信息技術，及時發現了過去想發現而難以全面發現的大量問題，這是“數字城管”較之傳統管理模式的一個明顯優勢。然而，發現問題并不是實施“數字城管”的終極目的。“數字城管”通過完善相關標準、豐富解決手段和建立一系列的問題處置機制，使發現問題得到了及時、有效和全面的解決，同時運行實效也在機制的不斷成熟中得到了逐步提升。

（三）完善功能，強化了綜合管理

數字城管系統是一個龐大的綜合系統，掌握著豐富的數據資源，能夠綜合多個部門的優勢，增強統一指揮、協調、調度的能力，根據城市管理發生問題的性質，在第一時間內集中全市人、物、力、智等力量，對影響城市環境和安全的重大、突發事件及時做出反應和處置，實現對路面、地下及重大、突發性公共安全事件的實時監控，提升應對城市重大、突發事件的能力和水平。

（四）統一標準，規導了城管行為

在傳統的城管模式下，由于“小城管”的格局不能實現對各個行業、部門涉及城管的事、部件的完全和有效管理，行業有行業的標準，部門有部門的標準，城管局面基本是“一人一把號，各吹各的調”，因此，城管的局限性顯而易見，城管的盲區無處不在，這在很大程度上制約了城市管理問題的解決水平。“數字城管”系統建成并投入運行后，所有城管問題的發現、處置和解決就不再是“單兵作戰”的個體行為，它必須有賴于“數字城管”這個共同的技術平臺才能進行，這個平臺上的所有行為，都只能作為數字城管整體的一環而存在。為此，要協調一致各個行業（部門）的行為，就必須制定一個高于行業（部門）標準的共同標準，約束并規范所有城市管理行為。杭州數字城管上線之初，按照住建部的要求并結合杭州實際，由杭州質量技術監督局和杭州市人民政府城市管理辦公室聯合擬訂了《杭州市城市管理工作技術規范》，對城管問題處置和解決的相關事項做出了明確規定，保障了數字城管的統一、規范、有效運作。同時，考慮到行業和區域的特殊性，杭州數字城管根據運行情況，著手調整和編制了數字城管事、部件立案、處置、結案規范，推動了數字城管工作的有序、有效、良性開展。

（五）優化服務，堅持了民本理念

隨著城市化的推進，城市管理的突出問題日益增多，不僅與人民群眾的生產和生活息息相關，制約著人們城市生活品質的進一步提高，也嚴重影響著政府的公眾形象。與傳統的城市管理模式相比，數字城管根本改變了過去“發現問題靠舉報、解決問題靠批示、處理問題靠突擊”的固有模式，解決問題更加精確、全面、快速、高效。它在充分利用GIS技術的基礎上，通過摸底普查和信息建庫，實現了城市管理基礎設施的全覆蓋，將注意力從對城市主要干道和主要事件的宏觀管理逐步轉移到更加注重精細化管理上來，建立了科學有效的訴求表達機制、利益協調機制、矛盾處理機制和權益保障機制，切實解決市民關注的城市熱難點問題，利于實現群眾的知情權、參與權、監督權。

（六）市場采集，轉變了政府職能

采取了政府“花錢買信息”、“養事不養人”的做法，實行了信息采集市場化，為城市管理的監督行為引入市場化機制。按區域設定標段，向社會公開招聘五家采集公司，引入了競爭機制，對采集公司實施嚴格的考核。在信息采集上堅持量質并重，通過周例會、月考核、季兌現的辦法，加大了對巡查密度、漏報現象、采集質量等方面的校核，設定了“兩條高壓線”，杜絕虛假信息和吃拿卡要行為的發生，確保了街面事、部件問題的及時、全面、公正、準確發現，較好地克服了政府部門自查自糾、自我監督“單體循環”的不足，增強了政府與企業、民間組織、市民的互動，大大降低了監督管理成本。與政府雇員相比，僅此一項每年可減少投入2100多萬元。

五、數字城管對城市管理有機更新的潛在意義

數字城管在國家住建部推行以來的短暫時間里，已在實現城市管理的手段更新、功能更新以及流程更新等方面發揮了明顯的作用，而數字城管未來的發展，系統建設的日益完善、功能的日益強大以及運行機制的不斷成熟等，都預示了城市管理更趨綜合化、人性化和科學化的趨勢，對未來城市管理的有機更新具有重要意義。

（一）運行機制日益成熟，利于提升“務實城管”的形象

隨著城市化的推進，城市管理的復雜性在增大，與市井細民的生活也日益密切。城市管理有機更新的目的，就是要實實在在地發現并解決百姓城市生活中遇到的問題，問題解決得越多、越快、越有效，就越親民，就更易給人“務實城管”的形象。數字城管運行的時間越長，經驗就積累得越多，機制就愈發完善，解決問題的手段就越多，能力就越強，效果也越明顯，利于在市民中進一步提升“務實城管”的形象，在政府與市民之間架起一座溝通的橋梁。據統計，杭州數字城管在五年多的運行中，數字城管累計上報各類有效信息649.23萬件，立案交辦452.31萬件，解決452.30萬件，日發現問題和解決問題相當于過去一個半月的量，問題解決率由剛運行時的46%提升至目前的99.99%，及時解決率已達97.86%，單件問題處置時間也由原來一周左右縮短為目前的6.33小時，單位面積問題發生量下降了35.6%。市民對城市管理的滿意度也在逐年攀升。據市統計局對全市5000戶居民跟蹤調查的結果，2011年市民對城市管理的滿意度達98.4%。

（二）綜合功能日益強大，利于打造“高效城管”的品牌

城市現代化程度的提高加劇了城市的人口積聚，既造成了城市公共危機的易發、高發，也導致了城市管理有機更新的低效和低預見性。城市化程度的提升迫切需要一個牽頭抓總的平臺，而且，它日益強大的功能將各個部門散落的資源“串珠成鏈”，形成統一應對危機的合力，提高辦事的效能。電子政務的推行對政府機關辦事效率的提升已是不爭的事實，而信息技術在城市管理部門的日益推行，必將使城市管理效率發生質的飛躍。如：杭州在數字城管一期系統建設中，整合進了公安視頻監測等系統，使杭州未來的城市應急預警變得更及時、更強大和更有效；即將上線的數字城管二期系統，將數字城管的覆蓋面從地面延伸到了地下；正在規劃中的數字城管三期系統，將建成一個涵蓋“數字市政”、“數字公用”、“數字環衛”在內的綜合業務平臺，性能更趨完善，功能更趨強大，城市綜合管理的效能和素質將隨之得到明顯的提高。因此，數字城管系統功能的日益強大是一個趨勢，城市管理的日益高效同樣是一個趨勢。

（三）標準意識日益深入，利于踐行“責任城管”的理念

城市管理行為的發生是一個執行標準的過程，城市管理行為越是深入，相關部門的標準意識就越能得到相應的提高。而標準貫徹的剛性和合理性，決定了城市管理相關部門負責任的程度。在實施數字城管之前，由于管理動力不足、覆蓋面不夠廣、巡查密度偏低、管理主觀性大以及部門城管職責不夠明晰等因素的存在，在一定程度上削弱甚至沖淡了“責任城管”的形象。數字城管的上線運行，通過建立城市管理事、部件數據庫，進一步明晰了相關部門城市管理職責，明確了各類問題的解決時限和要求，將城市管理問題的解決效能作為考核部門職責履行程度的主要參數，使統一的數字城管標準得到了剛性貫徹。同時，對標準唯一性的堅持以及根據實際作出的適時調整和更新，不僅能有力促進城市管理有機更新的與時俱進性，進一步確立城市管理的權威性，而且使各部門在城市管理中各負其責成為可能，利于“責任城管”的建立和協調一致的“大城管”格局的形成。

（四）市民素質日益提高，利于形成“和諧城管”的局面

城市管理不是管理者與被管理者的角力場，也不存在此消彼長的博弈現象。城市管理的終極目標，就是要讓被管理者接受，這是毫無疑義的。但被管理者對城市管理行為的接受態度不外乎兩種可能：心悅誠服與被迫無奈。顯而易見，兩種態度導致的結果是截然不同的。前者是主動接受，被管理者基本認同了管理者的城市管理行為，也認可了城市管理標準。同時，被管理者在這樣的接受中，情不自禁地使自己的城市管理素質得到了某種提高，利于被管理者自覺規導今后的行為不越規逾矩，被管理者也因之會成為城市管理有機更新的重要一環，如此良性互動的城管是和諧的，成效是明顯的。與此相反，在對城市管理被迫無奈的接受中，管理者與被管理者是不和諧的，城市管理素質在對城管行為的抵觸中甚至會出現負增長。而有生命力的城市管理應當是被管理者與管理者的雙向互動，被管理者素質的高低不僅體現了城市公民的文明程度，也是影響城市管理有機更新水平的重要一環。因此，在城市管理有機更新中，提高被管理者的素質任重而道遠。數字城管運行以來，對民生訴求的高度關注、解決水平的日益提高，標準意識的日益貫徹以及管理公平性的急遽上升和人為因素的逐漸減少，使被管理者的需求和呼聲在城市管理中得到了最大程度的表達與滿足，進一步提升了被管理者的素質，贏得了被管理者對城市管理的理解、信任和支持，這在“和諧城管”的長期構建中必將發揮重要作用。

綜上所述，杭州數字城管在不長的運行時間里，通過運行機制的不斷完善，不僅顯著提升了城市管理的效率，而且促進了城市管理理念、手段、目標、方式及機制等一系列的深刻變化，推動了當前城市管理全局的有機更新。作為城市有機更新的必然產物，城市管理有機更新在城市化推進過程中，其要求和水平必須也必將得到進一步提高。因此，數字城管務須充分發揮自身的資源優勢，通過對當今信息科技前沿技術的采用，不斷提高城市管理整體防范和協同作戰的能力，在城市管理的現代化進程中發揮更大的作用。

（責任編輯：趙靜）