城鄉(xiāng)“雙二元”視角下的社會管理創(chuàng)新

兩個二元結(jié)構(gòu)是我們在現(xiàn)代化進程中遇到的重要發(fā)展瓶頸，如何破解這個瓶頸？需要在戰(zhàn)略導向、戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略舉措等多方面進行深入思考，并將理論思考應用于實踐。

一、社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略導向

城市化進程是一個制度性、地域性的概念范疇，是要素高級化、產(chǎn)業(yè)集聚和文明演進的過程。城市化進程的本質(zhì)特征是資源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等宏觀要素在地理空間上不均衡分布的發(fā)展演進，也是公（市）民社會地位、經(jīng)濟收入、生活方式、消費類型以及居住條件等微觀要素的城市社會空間分異過程。城市化進程促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展，使得全球的經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢，也使全球的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了不同程度的改變。

城市化是一種世界性的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，是指鄉(xiāng)村分散的人口、勞動力和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動不斷進行空間上的聚集而逐漸轉(zhuǎn)化為城市的經(jīng)濟要素，城市相應地成長為經(jīng)濟發(fā)展主要動力的過程。城市化的形成機制是推動城市化發(fā)生和發(fā)展所必需的動力產(chǎn)生機理，以及維持和改善這種作用機理的各種經(jīng)濟關(guān)系、組織制度等所構(gòu)成的綜合系統(tǒng)的總和，主要包括城市化的動力機制、實現(xiàn)機制和推動機制。

城市化動力機制可以分解出兩大基本力量，即以農(nóng)業(yè)發(fā)展為代表的農(nóng)村推力和由工業(yè)化與第三產(chǎn)業(yè)為代表的城市拉力，兩種力量的協(xié)同作用，驅(qū)使城市化的發(fā)生和發(fā)展。規(guī)模經(jīng)濟機制、聚集經(jīng)濟效益以及城市的磁場效應為城市化的實現(xiàn)機制奠定了基礎。制度變遷是一只“看得見的手”，比較利益則是一只“看不見的手”，它們促使資源和要素在產(chǎn)業(yè)間的轉(zhuǎn)移和空間上的聚集與擴散，推動著城市化的進程。

在社會維度，全球主張求同存異，構(gòu)建和諧世界；國家彰顯價值導向，推動和平發(fā)展；區(qū)域加強公共服務，創(chuàng)新社會管理；城市促進多元分配，實現(xiàn)財富公平；社區(qū)激勵自助自治，構(gòu)建公民社會。

在經(jīng)濟維度，全球新興經(jīng)濟體日趨崛起；國家創(chuàng)新發(fā)展引領時代潮流；區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方興未艾；城市包容性增長促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型；社區(qū)保障充分就業(yè)，構(gòu)建福利社會。

在資源維度，全球加強戰(zhàn)略資源儲備，提升核心競爭力；國家促進節(jié)能減排，建設循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系；區(qū)域注重集約高效，優(yōu)化區(qū)域資源布局；城市實現(xiàn)四倍躍進，加快資源型城市轉(zhuǎn)型；社區(qū)推廣價值計量，構(gòu)建資源節(jié)約型社會。

在環(huán)境維度，全球創(chuàng)新綠色技術(shù)，促進國際碳市場交易；國家加強績效考核，推行環(huán)境問責機制；區(qū)域推廣生態(tài)預算，開展環(huán)境容量評估；城市構(gòu)建綠色城市，倡導可持續(xù)消費；社區(qū)推行精細管理，構(gòu)建環(huán)境友好型社會。

在信息維度，全球打破信息孤島，構(gòu)建智慧地球；國家推進三網(wǎng)融合，彌補數(shù)字鴻溝；區(qū)域加快共建共享，建設信息高速公路；城市依托先導技術(shù)，建設智慧城市；社區(qū)倡導數(shù)字生活，構(gòu)建感知社會。

城市化進程也伴隨著各種矛盾的積累。在城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)還沒有得到根本改變的同時，城鎮(zhèn)內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象又在顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民與進城農(nóng)民工及其家屬之間在生產(chǎn)生活條件上形成的差異，城鎮(zhèn)歷史遺留的棚戶區(qū)困難群眾與大多數(shù)市民之間在居住條件上的差異形成了“雙二元”結(jié)構(gòu)。改變現(xiàn)在的“雙二元”結(jié)構(gòu)，需要構(gòu)建從國家行為到廣大民眾的多元化價值體系，找到建設社會共同核心價值體系的方法，整合社會中共同的價值理念。

針對新市民之間觀念的反差、文化的沖突、價值理念的博弈，需要形成社會主義核心價值觀的普惠理念，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，擴大內(nèi)需，調(diào)整結(jié)構(gòu)，以經(jīng)濟為城市化保駕護航。就我國的現(xiàn)實情況來說，需要加強區(qū)域公共服務就要加強農(nóng)村地區(qū)，尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的基礎設施建設和公共服務，完善農(nóng)村社會保障體系；著力保障和改善民生，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。

在社區(qū)層面上，必須積極推進社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的體制創(chuàng)新，創(chuàng)建公共治理體制和居民自治治理體制；推進民間非營利組織培育發(fā)展體制創(chuàng)新，形成政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的新體制；推進社區(qū)服務和保障體制創(chuàng)新，更好地發(fā)揮社區(qū)共治組織和基層自治組織服務公民、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。

二、社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略任務

中國城市化進程劃分為健康起步（重大工業(yè)項目建設帶動城市化初步發(fā)展）、波動停滯（自然災害和政策影響導致城市化發(fā)展受阻）、穩(wěn)步發(fā)展（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮推動小城鎮(zhèn)建設全面興起）、快速發(fā)展（經(jīng)濟強勁增長與城市化建設同步推進）和轉(zhuǎn)型發(fā)展（增長方式轉(zhuǎn)型呼喚城市發(fā)展新模式）五大階段。

人本發(fā)展是指城市化進程對其中的活動主體—人類生存發(fā)展需求的滿足的特性，包括兩個基本要素：人的需求、城市對此需求的滿足。人的需求是復雜的，包括了物質(zhì)與精神上、生理與心理、生活居住與創(chuàng)業(yè)發(fā)展等等方面。這是因為人是城市活動的主體，城市的產(chǎn)生正是由于人類生活方式的改變導致的，城市化中的人本需求問題就不可避免地貫穿于城市發(fā)展的始終，我們必須意識到城市的生存、發(fā)展和壯大往往不是取決于GDP和城市規(guī)模擴張，而是更重要的人的要求的滿足。

城市化的質(zhì)量的考核應由人的滿意程度作為主要考核指標，機械式的城市擴張模式帶來的問題眾多，人的需求是否得到滿足關(guān)乎城市的持續(xù)健康發(fā)展。所以，如何更好地關(guān)注廣大人民群眾的感受，從人的角度去規(guī)劃城市、建設城市、管理城市是城市自身發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略問題，城市與市民的和諧相處是城市得以持續(xù)發(fā)展的本源。

人本原則指導下的現(xiàn)代化規(guī)劃、建設、管理，這對與其發(fā)展速度及水平相配套的制度提出了更高的要求，這是其城市健康發(fā)展以及各項發(fā)展項目順利進行的保障。人本原則正是一種與傳統(tǒng)城市發(fā)展觀念相區(qū)別，保障城市化走向良性發(fā)展，與城市現(xiàn)代化相適應，與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與城市規(guī)劃、建設和發(fā)展相統(tǒng)一的制度原則，從而保證城市決策科學化、管理人性化、效益最優(yōu)化、環(huán)境宜居化。

城市的良性發(fā)展更要體現(xiàn)“尊重”，包括人對自然的尊重，又要實現(xiàn)人對人的尊重。這需要長期的經(jīng)營，要想真正實現(xiàn)“以人為本”，如果不在制度建設和制度執(zhí)行上促進“以人為本”，將無法從根本上扭轉(zhuǎn)當前城市化過程中的亂象和困境，更無法消除社會成員的不安全感，嚴重影響阻礙城市化的進程。“以人為本”就只能是一句口號，成為一個根本得不到落實或永遠無法落實到底的夢想，人本原則與尊重的內(nèi)涵必須安排到城市化的制度保障中來。

高標準的城市化人本建設歸根到底是滿足人的需求，而其中的重點體現(xiàn)在基礎設施現(xiàn)代化。在城市建設的過程中，必須是以滿足人的需求為出發(fā)點，突出基礎設施的地位和作用，從不斷優(yōu)化的配套和完善中，體現(xiàn)城市的總體功能，更好地滿足人們各方面的需要。完善的配套設施，應既要有滿足居民工作和學習所需的各類企事業(yè)單位和學校、職業(yè)培訓機構(gòu)，又要有為居民提供服務的商業(yè)機構(gòu)；既要能滿足人們?nèi)粘Ｉ钪幸?、食、住、行的需要，又要能滿足人們休息、娛樂和日益增長的精神文化生活的需要；既要滿足年輕人、健康人的需要，又要滿足兒童和老年人、殘疾人的需要；既要滿足高素質(zhì)人才的需要，又要滿足文化層次相對較低者的需要；既要滿足本地常住居民的需要，又要滿足外來流動人口的需要，是要考慮絕大多數(shù)人的利益，最大限度地滿足不同階層、年齡、性別、文化層次的人的不同需要。高標準的城市化人本建設，不僅要對城市的自然條件、歷史文化傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟狀況作詳細而全面的考察分析，還要緊跟時代前進的步伐，及時了解、掌握日新月異的現(xiàn)代科技信息，考慮現(xiàn)代城市新的功能特點和現(xiàn)代人的生活觀念，才有可能真正做到以人為本，取得最佳的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。

社區(qū)是城市化進程中的重要載體，也是公共管理和社會服務的立足點，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會自治功能的核心載體。目前，我國社區(qū)公共設施資源短缺，管理水平亟待提高，服務質(zhì)量急需改善。

中國人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，城鄉(xiāng)社會空間分異、城鄉(xiāng)社會居住極化、城市居民職住分離、村鎮(zhèn)農(nóng)民職業(yè)分化現(xiàn)象等初步顯現(xiàn)，中國城市化進程中市民分化與農(nóng)民變遷逐步加快。社區(qū)服務與村鎮(zhèn)管理有待提升，尚需逐步提高社區(qū)服務水平，提升村鎮(zhèn)管理質(zhì)量。社會建設與民生工程亟待關(guān)注，應當大力發(fā)展民生科技，推進民生工程；全面強化保障社會和諧，穩(wěn)定社會秩序。

隨著城市化、老齡化快速發(fā)展，社區(qū)居民需求個性化、多元化增強，加快研制社區(qū)管理與服務模式和標準已成為必然趨勢。美國、英國、加拿大、澳大利亞等主要發(fā)達國家高度重視標準化在社區(qū)管理和服務提供中的作用，1981年里根政府將標準化管理思想與管理技術(shù)引入公共服務體制創(chuàng)新；1993-2000年，克林頓政府將公共服務標準化、指標化推向新階段，成為“美國歷史上持續(xù)時間最長、最成功的改革”。這些舉措強調(diào)社區(qū)建設的計劃性、規(guī)范性，標準量化程度高。同時，發(fā)達國家還注重規(guī)范社區(qū)安全、環(huán)境、設施的建設與使用標準，如各國以及國際標準化組織(ISO)、衛(wèi)生信息標準技術(shù)委員會(TC215)、國際醫(yī)學信息學會(IM IA)、歐洲標準化委員醫(yī)學信息學技術(shù)委員會(CEN/TC251)、著名的美國衛(wèi)生信息交換標準HL7 (HL7R IM) 的社區(qū)衛(wèi)生信息基礎框架研究；美國國家公園服務部和美國森林服務部通過“第66號令”（Mission 66）規(guī)范社區(qū)公園體育配套設施標準等等。各國還強調(diào)非營利組織在社區(qū)管理與服務中的主導地位，著重培養(yǎng)居民的公益意識和參與意識，重視社區(qū)間服務網(wǎng)絡的共建共享。

國內(nèi)社區(qū)管理與服務標準體系建設方面，存在區(qū)域、行業(yè)、部門標準相互割裂的問題，各層級標準之間缺乏明確界限。保障社區(qū)管理與服務的科學性與規(guī)范性、實現(xiàn)社區(qū)的精細化管理，迫切需要建立、健全和完善社區(qū)管理與服務技術(shù)標準。在“十二五”期間，重點圍繞社區(qū)標準備選庫建設、社區(qū)管理與服務共性技術(shù)標準和關(guān)鍵技術(shù)標準制定、社區(qū)績效考核和應用示范開展技術(shù)標準研究。

以和諧社區(qū)建設為例，我們可以看到，社區(qū)是各種利益關(guān)系的交會點、社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點。建設居民幸福、社區(qū)文明、社會和諧的生活共同體，亟需完善和諧社區(qū)相關(guān)標準，改進評估方法，實現(xiàn)和諧社區(qū)建設的科學化、制度化、規(guī)范化。目前和諧社區(qū)相關(guān)標準涉及服務、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、治安等方面，缺乏對和諧社區(qū)標準的內(nèi)容、形式、方法、手段、機制進行系統(tǒng)性研究，尚未結(jié)合外來務工人員等幾類社區(qū)居民分化的多樣性和需求的差異性來研制和諧社區(qū)的特色標準，可以說，和諧社區(qū)的建設任重而道遠。

(責任編輯：黃荔)