全球城市網絡、新政治空間與多層外交的興起

城市是人類最偉大的創造物，絢麗多彩的城市文化和城市環境詮釋著人類最高想象力和智慧成就。著名城市學家喬爾·科特金認為城市發展變化是神圣、安全和繁榮三個層面融合的結果，而自身興衰更與其所在的政治實體（帝國、國家和部落等）生死相依。20世紀70年代全球化和信息化推動城市重新躍居世界舞臺，將國家與世界經濟有效鏈接，維持全球政治經濟循環等而形成全球網絡。現實中，阿拉伯“茉莉花革命”、紐約的“占領華爾街”、倫敦騷亂等重大事件也一再揭示了城市政治對地區秩序、國家主權和全球體系的深遠影響，由此，系統地梳理城市政治形成機制與影響后果對我國經濟全球化新形勢下中國特色城市戰略和外交戰略的有效融合有重大的啟發意義。

—、城市政治發展的歷史邏輯

歷史學家們認為城市是人口向一定地理空間持續聚集的結果，其形成存在兩個先決條件：一是足夠的農業剩余產品為社會精英吸收以支持非農業活動；二是居民形成穩定的交往關系和成熟的社會規范。貝納沃羅認為城市一開始只不過是擴大的村莊（居民點），當村莊（居民點）持續擴大形成權勢中心而統治者又通過權力中心控制更為廣闊的地理區域時，城市便成為政治核心。然而剩余產品總是有限的，城市汲取剩余產品時必須形成正當合理的傳說，而這種傳說的最初形式便是威脅和宗教。考古學證實古埃及、印度、中國、柬埔寨、秘魯、墨西哥、尼日利亞等國的城市文明都以威懾、宗教影響和封建主義作為基礎，而這種威懾和影響力又隨著城市的增長而減弱。安東尼·吉登斯恰如其分的指出城市汲取著農村的資源，是“權力的存儲器”。

人類早期的城市體系都只是區域性的，物質基礎主要來源于腹地剩余產品，而威懾和宗教影響力也都局限于當時技術條件能夠傳播的范圍。城市要形成跨區域的影響力就必須實現權力基礎從威懾、宗教到經濟貿易體系的轉換。中世紀晚期，歸功于獨特地理和生態環境，多元化、競爭性政治主體以及一致性的宗教力量，歐洲城市獲得其他區域不可能具有的機遇，布魯日、熱亞那、威尼斯、安特衛普、阿姆斯特丹在互通有無的貿易中先后興起，成為連接東西方的中心。商業城市繁榮不僅帶來了金錢，也為藝術、政治抱負提供了強有力的激勵，它們一方面爭先恐后的爭奪、維護霸主地位，另一方面在貿易進程中創造出普適性的貿易規范，如合理的定價機制、交易規則、結算買賣、合約履行、銀行、信用券等金融安排，更催生適應商業階層生產生活的公共空間和集體公共秩序。工業革命的需求、地緣政治競爭和戰爭等因素使統治者不得不徹底改革政治系統。因此，領土國家在所有形式的政治形態（帝國、城市國家、貴族領地等）脫穎而出。“城市孤立一隅、或是基本孤立，他們對相鄰經濟缺乏足夠的購買力，無法從中汲取力量，領土國家將不得不接過它們的任務。” 自此熱亞那、威尼斯、安特衛普、阿姆斯特丹等城市為核心的經濟轉換到領土經濟，而工業革命將倫敦的城市經濟進一步整合成國家市場，服從國家權力。城市雖繼續作為國際貿易和早期殖民擴張的據點，但城市間直接貿易已為領土國家關系所淹沒，經濟也必須接受國家的指導，亞當·斯密也在這個階段寫出了服務于國家財富增長的《國民財富的性質和原因的研究》。

城市為國家接管說明中世紀晚期社會秩序組織方式已不能適應歷史發展的需求，城市雖仍是經濟空間的主要載體，但動力源已不在城市而在國家。隨著國家建構變化，殖民主義興起，城市也在幫助殖民主義的進程中迅猛成長。英國等歐洲先進國家通過城市進口咖啡豆、黃麻、棉花、羊毛和各類谷物等原材料進行機器加工；而發展中國家則通過自身的港口城市出口特定原材料。這一對應關系的結果便是不僅僅是倫敦，圣保羅、加爾各答和布宜諾斯艾利斯都在迅猛成長。以沃勒斯坦為代表的“依附學派”認為，外圍國家最初的沿海城市是對外依賴的結果，由發達世界引入和強加，世界城市體系自然成為剝削—被剝削、不平等交換、核心外圍權力關系的空間表現。工業資本主義成功構建了統一的國際國內市場，核心國家人口的迅速增加和城市化對同質化商品和服務產生了巨大需求。伴隨著美國成為世界霸權，紐約、芝加哥、底特律等城市與倫敦并駕齊驅。這個階段，發展中國家城市的重要性雖有所上升，但依然保持著對北方國家城市的垂直依賴。

二、全球城市網絡的形成邏輯

20世紀70年代以來，隨著全球化和信息化的全面推進，價值增值越來越多的依賴于靈活累積和后福特的生產方式。雖然跨國公司越來越全球化，信息科技也降低了各類行動上的物理限制，但地理位置的重要性并沒有消失反而愈加殊異和細化，正是這種殊異和細化使城市具有了作為聯系和接觸節點的重要性。約翰·弗里德曼認為城市正取代國家重新成為資本主義的領土基礎設施和空間本體。城市在新的經濟體制下重新成為全球體系的基礎設施和空間本位說明：（1）城市成為世界經濟重要組織節點；（2）國家權威的流散和地方分權使城市獲取廣泛的自治權力，人們更樂于依托城市而非國家在全球范圍的活動；（3）城市和主權適度脫離，一些國家出現整體衰落而城市卻令人矚目的成長。其實，城市作為全球體系本位絕非孤立、零散和抽象的個體所能創造，而是在于外在牽引，這種牽引正是網絡創造并賦予了城市在全球層面的崛起的動力。

大衛·克拉克（David Clark）對不同歷史階段中的主導城市（dominant city）的梳理間接說明了城市網絡形成深深植根于經濟體制變遷。1780—1880年機器化工業發展迅猛，英國拔得頭籌。該時期城市遠未構成網狀關系，財富累積和殖民主義的核心使倫敦率先成為大英帝國政治權力中心和全球主導城市；1880—1950年第二次工業革命和兩次世界大戰使大規模生產、消費的福特生產方式成為財富源泉，多國公司成為生產關系主要承擔者，城市間橫向聯系逐步加強，紐約作為強大制造業中心崛起；1950年尤其1970年以來，全球化和信息化使財富創造越來越依靠高科技和后福特生產方式，生產結構分散化和靈活累積特性愈益突出，城市網絡完全形成。城市的管理控制能力就必須聚焦金融、會計、法律等高級生產性服務業，比如，東京在服務日本的對外貿易和投資需求中迅速成長。

皮特·泰勒認為城市網絡存在三個層次：系統層次，城市嵌入的世界經濟是網狀的；節點層次，城市間互動創造出等級和結構；次節點層次，作為網絡構造者城市內部的跨國企業通過分支機構為顧客提供全球無縫服務。城市網絡等級和結構關鍵在于城市控制性資源所代表的世界控制能力之間的差異，然而這種控制能力又如何衡量呢？有人以屬性數據，比如經濟增長、人口規模、地理面積、跨國公司機構數量、股票交易和專業從業人員規模；還有人依據城市間關系數據，比如航空流量、外資流入、貨物貿易等等。無論屬性數據還是關系數據表示的都是服務能級和全球聯結度。如果把全球主要城市的服務能級數據一定標準全部計算出，將最高值和最低值作為基數，而其他城市分別與這兩個基數比較再通過比率的比較，那么我們不難發現，城市對全球體系的聯結主要分為三類：支配性聯結、順從的聯結和中立聯結。皮特·泰勒為代表的全球化與世界城市研究小組（GaWC）按照會計、廣告、金融和法律的“高階生產者服務業”計分給城市排名，將世界城市分成Alpha，Beta，Gamma，呈現金字塔形。約翰·弗里德曼認為按照聯結經濟區域大小城市可分成全球金融節點、多國節點、重要的國家節點、次于國家級的區域性節點，其中聯結度可形象描繪從一個點出發的線的密集度。國內專家倪鵬飛以全球城市競爭力項目提煉出了500個城市的全球城市競爭力排序。雖然最新研究表明金融危機之后世界城市網絡金字塔形開始朝著鐘形演變，但最頂端的依然是倫敦、紐約、東京、巴黎等發達國家城市。城市間互動出現清晰的等級結構說明城市網絡已最終形成。

然而，這種等級結構植根的基礎依然是世界經濟，但如果僅限于世界經濟時，城市網絡遇到政治和社會，便不得不有所后退，譬如冷戰時代的莫斯科被排除在城市網絡之外，沒有太多跨國企業的華盛頓、布魯塞爾也不具備體系的重要性，但顯然不能否認莫斯科和華盛頓是當時全球最重要的管理和控制中心，也不能否認華盛頓、布魯塞爾具有相當的全球影響力。為使城市網絡更具解釋力，已不能將網絡構造者局限于跨國企業，皮特·泰勒認為全球體系中的城市網絡并不是一個而是數個相互嵌套、相互嚙合而成。除了跨國企業及其分支機構構成的世界城市網絡外還存在國家間城市網絡、超國家城市網絡和次國家城市網絡。國家間城市網絡由政府機構特別是首都城市外交圈構造。由于外交代表國家主權而主權一律平等，因此網絡結構呈現塊狀水平分裂；超國家城市網絡由包括世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織在內的聯合國機構構成，由于聯合國諸多行動如人道主義援助、工程開發、維和與金融支持的地理分布極為分散，管理和執行卻仍位于紐約、日內瓦、巴黎、海牙等城市，自上而下的決策路徑和聯合國機構官僚等級決定網絡結構是強烈的首位城市（Primary city）主導；次國家城市網絡由NGO（非政府組織）構造，雖然全球公民社會存在聯盟、合作伙伴和社會活動等多種形式，但NGO最關鍵，他們以城市作為組織和活動據點自下而上尋求對政府政策和公眾影響的最大化。雖然非政府組織在全球分布并不均勻且高度碎片化，但內羅畢、布魯塞爾、曼谷、倫敦、新德里、馬尼拉等城市呈現明顯集中，由此該城市網絡結構是并不強烈的首位城市主導。

表一列出城市網絡的類型，這四類網絡相互嵌套、相互嚙合共同構造出全新城市網絡政治經濟地理學。這里仍存在一個關鍵過程即這四類網絡究竟是如何嵌套、如何嚙合的。要破解這一問題，必須引入曼紐爾·卡斯特爾創造的概念——“流動空間”。根據卡斯特爾的解釋，“流動空間”是“通過流動而運作的共享時間之社會實踐的物質組織”，而“流動”、“共享時間”關鍵在于空間距離的瞬即，而空間距離瞬即不可能依靠鐵路、公路、海運等傳統交通基礎設施，而只能是航空和信息基礎設施。由此，先進基礎設施的廣泛鋪設至關重要。正如道路需承載汽車、貨物，先進基礎設施需要內容才成為“流動空間”，跨國公司及其分支機構首先帶來了商品流、資金流、服務流甚至人才流，緊接著政府機構、聯合國超國家機構、非政府組織甚至個人先后帶來更為豐富的信息流、資金流、服務流和符號流，最終經濟流動空間、政治流動空間和社會流動空間被廣泛創造。雖然政治流動空間很大程度由核心區域“首位城市”和外交圈自上而下進程所主導，而社會流動空間則為地域廣闊的、相互鏈接的、多層次的個體、非政府組織自下而上的過程所引領，但經濟流動空間、政治流動空間和社會流動空間通過先進基礎設施的匯流說明世界經濟、威斯特伐利亞秩序、全球治理和公民社會都融入了城市網絡。

三、新政治空間的創造邏輯

米歇爾·達文曾經指出，任何網絡都有四個維度：結構、資源、規范和社會動態過程，這同樣適用于城市網絡，而城市網絡也通過結構、資源、規范和社會動態過程通過創造出新的政治空間，使全球體系呈現出不同面向。具體表現在三方面：

（一）通過動態過程和規范傳播減弱全球體系的無政府性，增強社會性。網絡動態過程是網絡內部信息和物質的流動性，包括網絡內部交流以及網絡與外部交流。應用到城市網絡上最重要的便是與全球體系的交流。全球體系最核心特征是“無政府狀態”，雖然學術界對無政府內涵存在多重解釋，但基本同意“缺乏絕對權威來管理主權行為”。現實主義認為處于無政府狀態國家缺乏依靠對象，為安全和獨立只能自助，而自助又創造出信任缺乏以及更為嚴重“安全困境”，由此國際秩序的創造和維持只能依靠均勢和力量制衡。然而赫德利·布爾為代表的英國學派認為全球體系雖然是無政府狀態但還具有社會性，這種社會性不是來自別處而是人內在的群體性。社會性、群體性不僅創造這一共同的原始需求，還塑造規范和共同價值觀念以及基于利益、價值規范基礎上的習俗、道義規則甚至國際制度，由此全球體系不是無政府狀態而是無政府社會。無政府社會中城市網絡依然不能管理國家行為，更不可能獲取超越國家的權威，但“流動空間”內嵌的配套基礎設施、有序交往關系和制度安排都極大促進各類行為主體意圖相互了解和承諾的可信度，安全困境得到稀釋，用羅伯特·基歐漢與約瑟芬·奈語言，全球體系更為濃厚(thick)，無政府程度由此降低。而城市往往是有著良好意識的行為主體，既對和平與戰爭等高級政治議題，對氣候變化、金融危機等低級政治有著價值判斷和訴求，流動空間更內嵌了規范擴散的渠道和能力。城市向下可推動居民內化既有的觀念以指導自身行為，向上可動員其嵌入的國家對“適當性準則”支持并接受，向外通過網絡將自身行為標準化加以推廣，經過一系列運作，來平衡體系內部的規范群以及規范群所掌握的力量分布動態變遷。

（二）城市間合作和制度化平臺成為全球體系中新的議題，城市網絡搭建的政策網絡日益成為全球體系的結構之一。城市網絡本身的多元化說明城市環境異常復雜，經常受到不同向度甚至相反力的作用，流動空間又使得公共政策的設置、制定、執行和評估與以往大不相同。主要表現在四方面：1）信息瞬息萬變，不確定性日益突出；2）諸多政策問題相互交織，牽一發而動全身；3）各類組織的自治能力增強，互動和交往愈加頻繁，政策干預合法性和力度史無前例的減弱；4）政策關聯性日益顯著，一個政策往往影響甚至決定其他政策的制定和執行。政府越來越不可能依靠自身就能實現政策資源的動員，越來越需要利益相關者的合作才能實現問題解決所需的集體行動，這時政府部門、非政府組織、企業和個人等各類行動者關系的重要性凸顯，或通過協商、或通過討價還價、或通過博弈來整合各類資源，最終呈現出政策網絡態勢。一方面網絡嵌入到議題，另一方面政策網絡又鑲嵌到國家制度和全球化環境，由此形成一種雙重嵌入，而雙重嵌入最終使城市獲取三種能力：整合、綜合和擴大。整合效應即表明城市圍繞某個具體議題可吸引到不同的資源和行為主體，搭建出適宜的政策框架和工具。綜合效應即表明議題整合和相關經驗的提供。譬如城市相對于國家更容易處理好經濟復蘇和減排的關系，如低碳城市就成為低碳經濟的有效實現方式。擴大效應即城市的杠桿效應，城市網絡賦予城市國內/國際的雙重身份，而這種雙重身份使城市獲取額外政治施展空間和“便宜性”，城市完全可以在母國政府和網絡的雙重要求中間做出取舍。除此之外，通過有效溝通行為和杠桿效應，城市還能增強國際和全球政治利益的組織能力，譬如中國等一些發展中大國一方面通過城市將國家和全球流動空間有效鏈接，同時又利用城市推動經濟轉型和社會變革，從而獲取新的國際戰略空間。

（三）城市網絡自身構成全球體系新的分析層次，層次政治清晰可見。網絡優勢并不在于垂直性而在于橫向的延展性和開放性，隨著網絡對城市編織速度的加快，城市內部各種活動、事件直接暴露于其他城市和全球體系，創造出新型的層次空間。卡斯特爾認為全球化和信息化導致地方活動主義在全球的興起，地方也通過技術進行自發的橫向鏈接。地方可以用這種鏈接執行舊戰略，譬如民族主義，也可以延伸出公共外交這樣的全新的組織和操作方式。薩斯基亞·薩森指出城市空間確實容納大量未經正式政治體系過濾的活動——靜坐、示威、游行等各種形式——哪些權利或者沒有授權的移民、弱勢群體、少數族裔、無家可歸者甚至恐怖分子、政治派別有選擇的在城市政治空間輪番出現。這些活動大致三層：（1）地方性目標，比如環境保護、工廠罷工，但無論環境目標、失業就業還是其他仍或明或暗地來自全球其他地方以及全球類似色彩斗爭運動的匯合；（2）國家目標，比如美國占領華爾街運動、利比亞的黎波里反對卡扎菲示威游行甚至莫斯科發生的反對普京的游行，這些斗爭具有明顯的國家政治特性，但脫離不了外來體系影響譬如金融危機和外部干涉；（3）體系目標，比如WTO、IMF或者跨國公司，地方行動直接成為全球網絡的一部分，同時也沒有喪失對地方目標聚焦。需指出的是，“流動空間”塑造的層次政治并不遵循從地方—→國家—→全球體系或者全球體系—→國家—→地方的路徑，一些“膽大妄為者”完全可能在幾個層次同時操作以追求目標的實現。城市內部各類行為主體也不一定獲取具體的權力和物質資源，但確實通過相互依賴獲取有效支持，他們植根于具體議題并聚焦于全球網絡操作的地方性，使城市不得不嵌入到多層空間治理和制度設置。自此，地方性不但直接具有全球性（globality），還成為全球循環和跨國網絡不可脫離的組成部分，地方性的國際管理、組織框架和實踐決策越來越多的或參與、或建立、或加強地區和全球經濟文化社會活動中去。

四、結論：多層外交的興起

城市政治發展的歷史邏輯、全球城市網絡創造形成邏輯和內嵌的新政治空間充分說明城市網絡在全球體系內部已形成一種自我維持的本體性存在，由此成為一種重要的理論分析層次。目前我國正積極推進城市化進程，并試圖將上海、北京塑造成世界城市，現行城市化戰略也似乎更多的理解為經濟進程、資源配置和地區布局，并未涉及相適應的制度政策調整和政治進程。由此我們必須將城市化的政治性考慮在內。這種政治性既可能是流動空間內嵌的多樣化的政策網絡、規范創新，也可能是以異常激烈的經濟體制改革和地緣政治的博弈。對城市精英、居住者和政策制定者等試圖自下而上主動鏈接全球體系的人來說，注重城市網絡構造者的多樣性，既要采取多種措施吸引跨國公司，提升自身的經濟服務能級也不妨適當考慮各國際機構、外國政府辦事處和重要的非政府組織。當然這一切都需要信息基礎設施和便利的交通作為鏈接的前提。大外交和多層外交注重公民社會、地方政府和國際體系融合而成的多層舞臺以及隨之而來的多層博弈，將城市外交和次政府外交提升至外交戰略重要組成部分，并根據國際機構、非政府組織等不同目標開展收放有序、緊弛有度的公共外交。

（責任編輯：駱小平）