城管軟硬兼用的執法過程分析

日常生活中，很多人把欣賞京劇當作一種放松，也常常借用京劇臉譜的含義來形容嚴厲、不講情面的黑臉；調和、和稀泥的白臉。家長教育孩子，也常常一人扮黑臉，一人扮白臉。城管作為政府實施城市社會經濟發展相關政策的一個主體，在城市化進程中應運而生，自其產生之日起就肩負起維護城市管理秩序和市容環境的職責。以1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》為標志，城管制度進入了試點探索啟動階段。一方面是城管制度不斷發展的客觀結果，另一方面也源于網絡等新媒體技術的客觀驅動。城管從依法治市的公職形象，到兢兢業業的人民公仆形象、失職瀆職的腐敗官僚形象，再到蠻不講理的惡霸形象、無奈委屈的苦主形象和探索新型執法方式的開拓者形象，城管的媒介形象日漸豐富、多元[1]，在執法過程中可謂軟硬兼用，既唱黑臉又唱著白臉。但一些城市城管執法的實際效果卻并不理想，不但未能通過有序管理消除城市亂象、促進城市和諧，反而事與愿違，平添矛盾沖突。對城管執法人員來說，他們面臨著巨大的工作壓力。這種壓力雖有積極的促進作用，但一旦壓力水平超出了城管執法人員所能承受的范圍，就會對其身心造成消極影響甚至是過勞。那么，在城市這個社會大舞臺上，城管隊伍在執法過程中是如何通過黑白臉雙唱來減輕自身工作壓力的呢？在和諧社會的今天，為何還要繼續“黑臉白臉”，難道因為它是一個具有民族特色的特殊化妝方法么？如果十分必要，那又該如何操作？

一、軟硬兼用的城管執法過程現狀

（一）城管執法工作概況

城管執法涉及了工商、綠化、交通、水務等十多個領域的管理范疇，是一項并非輕松的工作。由于城管執法行為涉及面廣、執法難度大、利益沖突多，因而很難得到執法對象的配合，極易引發沖突與爭執。在沖突和爭執發生后，一方面，城管的個人安全直接受到威脅；另一方面，沖突與糾紛事件容易使民眾對城管產生誤解。這兩方面極易使城管執法人員產生工作壓力。正如報道[2]：

城管執法者有一肚子苦水：“正常執法得不到應有尊重，好說不聽，好勸不理，處罰遭反抗，最后往往成了一場沖突。”西安市蓮湖區城管執法局里，200余名執法隊員遭遇暴力抵抗曾經呈現常態，近三年間受傷者達六十多人次，幾個副局長盡數挨過攤販的老拳。

蓮湖區城管執法局局長牛愷回憶：“那時，我們隊伍內部也產生了奇怪的認識：朋友聚會，我們一些隊員都不愿公開自己的工作單位。”

該報道描述出作為城管執法隊員的委屈與無奈。“城管隊員”的執法行為是依法辦事，但是其所承受的結果卻并非民眾的積極配合，而是被“打”，甚至被“毆”，可見，城管執法在承受頗多委屈、無奈的同時，已然成為“兩面不是人”的“夾心肉”，正常的執法行為卻遭來橫禍，甚至血濺當場。

（二） 軟與硬：正式權力行使的兩種方式

1. 蠻不講理的“黑臉”

在城管執法過程中，城管隊員除了有遭遇暴力抗法的時候，還有就是自身扮演“黑臉”，暴力執法。面對執法對象、甚至是普通民眾，部分城管隊員在執法過程中匪氣十足，破口大罵、出手打人的事情時有發生，儼然一副仗勢欺人、蠻不講理的惡霸形象。這或許是城管執法人員面對工作壓力的一種不當宣泄方式。正如報道[3]:

據龍華園小區一商鋪的店員介紹，昨日下午3點多，一名攤販來到小區門口，用電動三輪車擺攤賣書。4點10分左右，回龍觀城管分隊幾名隊員趕到，對他的書攤進行查抄。攤販提出不賣了，但未獲城管允許，在城管往執法車上搬書時，商販拿起書往大街上扔，并大嚷“扔了也不給你們。”隨后雙方發生爭執并推搡，“五六名城管隊員把商販按車上打他，后來按到了地上，圍著他又踢又踹。”

昨晚6點多，目擊了整個過程的過路市民、周邊商販共20余人，自發聚到一起，前往龍園派出所探望商販并作證。

從這篇報道的打人事件可看到，城管暴力執法已引起了民眾集體的不滿，竟引發“20余人自發作證”，如此的城管暴力執法，令人汗顏。

2. 柔性服務的“白臉”

近年來，為減輕城管執法人員工作壓力，改變他們不良的“黑臉”形象，各地紛紛成立女子城管執法隊，希望通過女性柔情溫和的執法思路，改變城管缺乏親和力的“黑臉”形象，將暴力抗法扼制在萌芽狀態，避免產生激烈的沖突[4]:

武漢市女子城管執法中隊由8名女執法隊員組成，成員平均年齡36歲。她們中有許多都已為人母。所以，在執法中，也會借用女性溫和、柔情的執法思路打動攤販。在園林路口，一擦鞋攤販在臨街擺攤，女子執法隊立即上前輕輕勸說，不到一分鐘，擦鞋小販自動離開。

整個報道中，“柔情”表現了城管執法所采用的方式，“打動”一詞說明了城管執法方式的結果，勾勒出的是一幅城管與攤販的和諧畫面。新型女性柔情執法的功效可見一斑。

3.軟與硬的辯證

城管執法的一般過程為：外出巡查過程中，發現流動攤販，先提醒勸告（隊員一般都會勸告三次左右），對屢教不改的就開張“物品暫扣單”作為證據（物品暫扣單，一式四份，要寫明扣留的物品）。物品查扣后，責令他七天內到執法大隊接受處罰，取回物品。下面發生的案例源于作者參與的執法活動。

在交桂巷路口停著一輛卡車在賣花生，車主是一對中年夫婦。Z隊對車主說:“這里不可以賣花生的，要處罰的。”車主說:“我們剛來到這里，不知道啊!”一名隊員說:“早晨我們巡查時已經警告過你們了，這里不能設攤的。”另一名隊員去扣留他們的電子秤，婦女將秤拽住不給，男子說:“我們不賣了，馬上就走。”Z隊說:“處罰是逃不掉的，只要你們配合，我們會從輕處罰。我們可以扣下你的車，但這樣罰得多，現在扣下一個秤，罰二三十元就行了，你自己看著辦吧。”婦女有些猶豫，隊員端過她手里的秤，放到行政執法車上。Z隊告訴他們大隊的地址，讓他們一會到隊里接受處罰，領回暫扣的電子秤。上午十一點過，賣花生的夫婦來到大隊接受了處罰，最后交了20元的罰款，取回了他的電子秤。臨走前，Z隊再次勸告:“明天不要再賣了。”他答應說:“要的，我們曉得了。”

從上述執法過程中執法人員與攤主的對話可以看出，執法人員會根據具體情境做出合乎人情的自由裁量，而且這不違反相關管理制度。這種合乎人情的執法方式，一方面可以更好地得到攤販的支持和理解，避免執法過程中的嚴重沖突，也在一定程度上起到管理告誡目的。

執法人員在執法過程中，盡管罰款、扣押物品是比較有效的合法管理方式，但是如果流動攤販的訴說或者要求在他們看來是合乎情理的，或者由于這些攤販的“特殊身份”能夠獲得城管執法者的認同，那么執法者也會采取容忍、告誡等方式管理。

二、軟硬兼用的城管執法過程分析

那么城管隊員為什么在執法過程中會使用這種軟硬兼用的手段，特別是將那些非正式因素引進正式權力的行使過程？從最直接的原因來看，首先是由于執法工作的困難。正如上面分析所表明的，其困難之處是在于執法工作涉及面廣、執法難度大、利益沖突多，因而很難得到執法對象的配合，易引發沖突與爭執，甚至有時表示出反抗。特別是當一系列暴力執法事件發生，社會公眾往往對執法對象抱以同情。但是，如果我們將這個現象置于前面講到的城市化進程加快這樣一個背景之下，就可以理解城管為何用這樣的方式了。

第一，建設文明城市的要求。城市化是人類走向文明的必然，是人類進步的象征。為了遵循城市管理的客觀規律，適應政治、經濟、社會和文化發展需要，建設現代化的宜居城市，城管不得不行使自身的權力，對城市進行整齊劃一的管理。在上面我們所分析的個案中可以看到，在面對“老人”或困難戶時，城管隊員不得不尋找一種非常規的、非正式的方式來行使自己的權力并實現政府的意志。

第二，城管對權力行使的謹慎態度。由于城管工作飽受批評指責、社會地位低，他就必須得到商販的“支持”，至少是不能與他們的關系搞得太僵。而如果頻繁地使用強制措施，必然會影響與商販的關系，從而使自己的執法工作無法得到“配合”。正是從這里面，可以發現城管隊員們更愿意用“軟硬兼施”的方法來行使自己的權力。

第三，城管執法理念落后，“黑臉變白臉”任重道遠。城市是人口集中、工商業發達的聚集中心，不同的生活群體有著不同的生存方式和生活需求。誠然，城市的有序運轉需要規范的管理，但城管在執行城市管理政策時，更多關注的是城市的社會秩序、城市的干凈整潔、城市的面子，而沒有很好地踐行以人為本、科學發展的執行理念，很少關注不同生活群體特別是社會底層人員的生存權利和生活便利性。而且城管作為施行強勢管理，有其一定的慣性，要改變執法理念，提供柔性服務不是一蹴而就的事。因此，城管執法逐漸舍硬求軟，是一種“黑臉變白臉”減輕工作壓力的權宜之計，是執法理念改變前后的過渡地帶。

三、結論

“要逐步培養起市民‘這個城市不是城管的城市，這個城市是自己生活的城市’的意識”。一位城管執法人員如此感慨。

通過實地參與觀察，本文對成都市城管執法人員“黑臉”變“白臉”來行使政府權力的執法過程進行了分析。在對城管執法過程的描述中，如同孫立平對B鎮定購糧收購過程的描述中一樣[5]，也可以看到一種非常獨特的權力行使方式，即用非正式的方式來行使正式的權力。而且可以看到，在城管執法人員這種軟硬兼施的執法過程中，女性城管隊員具有先天性的性別優勢，較男性城管更易將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和觀念引入正式行政權力行使過程中。通過重新“建構情境”的方式，來解決在執法工作過程中那些非常敏感的問題，對抗來自流動商販日常形式的反抗。

通過上面的描述和分析，可以使得我們對目前城管與流商的關系獲得一種新的理解。在關于城管執法工作及執法人員的各種負面報道日益成為社會關注的熱點后，素質低、野蠻執法、街頭追打小商販，幾乎已經成為城管執法人員的典型社會形象，更有人呼吁應當解散城管執法隊伍。城管在解決城市流動商販問題中原有的那種強有力的行政執法權力處于衰敗之中。但這個過程要比人們想象的更為復雜。正如成都市城管軟硬兼用的執法過程所表明的，城管執法人員對正式權力之外的日常生活原則和觀念進行巧妙利用，很大程度上是在“黑白臉”雙唱，在努力改變自身形象。同時也使我們得到這樣的一個假設，即改革開放后，我國城市進入了迅猛發展時期，城市經濟高速發展，城市建設如火如荼進行，城市人口的迅速增加，卻還是缺乏較強的城市文化吸附力與市民應有的歸屬感。城市是市民自己的城市，城市的建設要靠大家。

參考文獻：

[1]王泳惠.“城管”的媒介形象研究[D].甘肅：蘭州大學[碩士學位論文]，2011.

[2]臺建林，宋飛鴻.西安城管“變臉”：從死纏爛打到靜悄悄執法[N].法制日報，2010-3-17.

[3]張寧.目擊城管打人20余人自發作證[N].新京報，2010-3-27.

[4]華西都市報.武漢女子城管隊以柔情打動攤販[N].華西都市報，2010-3-2.

[5]孫立平，郭于華.“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析—華北B鎮收糧的個案研究[A].載于王漢生，楊善華主編.農村基層政權運行與村民自治[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

（責任編輯：駱小平）