關于限期拆除敬亭山某茶場違法建設的案例評析

一、案情簡介

2011年4月2日，宣城市城管執法局接到舉報，反映敬亭山茶場一分場朱某房屋是違法建設。經立案調查，在宣城市規劃局的協查下，認定當事人朱某于2006年在原建筑面積約107.32平方米土基房的基礎上進行翻擴建，建設的兩層磚混結構，面積為396.8平方米的建筑屬未經規劃許可的違法建設（第一層四間213.79平方米，第二層三間183.01平方米），違反了《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條之規定，宣城市城管執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定依法向當事人下達限期拆除決定書。

當事人朱某不服宣城市城管執法局限期拆除決定一案，向宣城市人民法院提起行政訴訟。法院于2011年5月25日立案受理，2011年7月7日公開審理了本案。

二、案件焦點

原告朱某訴稱：原告在宣城市宣州區敬亭山辦事處敬亭山茶場一分場有私房一棟，在敬亭山茶場與該房性質相同的房屋還有許多，認為被告在沒有查清事實的情況下，于2011年4月29日以違章建筑的名義單獨對原告作出宣城管（規劃）限拆字第（2011）012005號《限期拆除決定書》。原告認為被告作出該《限期拆除決定書》的行政行為違法，導致原告合法財產權利受到侵害，請求依法撤銷該《限期拆除決定書》。

宣城市城管執法局答辯認為：對于2011年4月2日的舉報，宣城市城管執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，向朱某作出的《限期拆除決定書》認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，請求依法駁回原告朱某訴訟請求。

宣城市城管執法局在法定舉證期限內向法院提交的主要證據有：一、事實方面證據：1、現場勘驗檢查筆錄；2、對敬亭山茶場土地科長孫良華的詢問調查筆錄；3、對敬亭山茶場山南分場場長舒金平的詢問調查筆錄；4、違法建筑的攝影材料。上述證據，綜合證明建筑的違法性質、建設時間、面積、位置。二、程序方面證據：1、舉報材料；2、詢問調查通知書；3、立案審批表；4、協助勘驗委托書；5、協助勘驗意見書；6、責令改正通知書；7、執法告知書及送達回執；8、案件處理意見書；9、審案會議記錄；10、聽證通知書、聽證筆錄、聽證報告；11、案件處理審批表；12、行政執法通知書；13、行政執法告知書送達回執；14、限期拆除決定書；15、限期拆除決定書送達回執；16、敬亭山茶場提供的材料（包括房屋翻建報告、收費憑證）。以上證據證明原告違法的事實，以及被告作出《限期拆除決定書》符合程序規定。三、法律依據：《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條。

原告朱某提交的證據有：1、原告身份證復印件，證明原告身份情況。2、房產證復印件，證明原告有合法的土地使用權。3、限期拆除通知書復印件，證明被訴具體行政行為存在。4、翻建報告復印件，證明原告建房是經過茶場審批的。5、敬亭山茶場其他房屋照片，證明其他房屋都是經過茶場審批的。6、2008年對原告土地征收的文件，證明訴爭房屋土地是農用地，不屬于城市規劃范疇，不能適用城市規劃法對原告處罰。7、國土字資2008、2009年文件，證明城市規劃區外建房農場可以審批。

此案經庭審質證，原告朱某對被告提交的證據質證認為：第一、事實方面證據。1、對現場勘驗檢查的筆錄。勘驗檢查筆錄事前應該通知朱某，如果事先沒有通知，該筆錄是違法的。另外對測量人員的身份、資質也有疑問。2、孫良華與本案有利害關系，其不能作為本案的證人，且其證明內容也是虛假的。房子長15米，寬7.2米，與事實不符，與房產證不一致。另外證人應該出庭作證，否則不能作為證據使用。3、舒金平作證的內容也是虛假的。4、照片是朱某家的房屋，但是攝制的時間不能證明。綜上，上述證據不能證明本案事實。第二、程序方面證據。舉報事實不存在，是被告編造的。詢問調查通知書沒有朱某簽字，不能證明該通知書送達給了朱某。立案審批表僅憑此不能證明其證明目的，且相關人員身份、簽字、職務等都無法核實。請示和回函是違法的。另外意見書的內容也是不專業的，不是每個建筑都要規劃批準的，當時農村建房是不需要規劃批準的，行政執法局不應該聽規劃局的意見。處罰的勘驗一定是親自勘驗，不能借用第三方資料，說明勘驗人員沒有勘驗。朱某的建房行為是2006年的，不應該適用2008年的城鄉規劃法。對調查人員的簽名的真偽和日期都不能確認。審案會議記錄與事實不符，被告的補償方法方式沒有征得原告同意，另外被告也沒有和原告商談補償要求。行政執法告知書應該告知被處罰人依據、權限，但此告知書告知錯誤，視為違法，原告沒有收到告知書，送達違法。對聽證會事實是認可的，但對結果不予認可。拆除決定書送達回執，不符合留置送達的法律規定的要件。該送達是違法的留置送達。拆除決定書中沒有表述房屋是何時建造的，導致適用法律錯誤。翻建報告是實際情況，本案被告沒有告訴能使用城鄉規劃法的依據。敬亭山茶場違規建房是很普遍的，原告不能認同選擇性執法。第三、法律依據。朱某的土地是農業用地。城鄉規劃法第六十四條不是程序性規定。限期責令拆除涉及了原告的實體利益。

宣城市城管執法局對原告提交的證據質證認為：對證據1無異議。證據2是原告原來的房子。證據3沒有異議。證據4只能證明原告建房花了錢，不能證明原告房子的建設是經過審批的。證據5，被告在敬亭山茶場最近拆除了不少違法建筑，不是選擇性執法。證據6與本案無關。證據7不能代表法律，不能以部門的文件來證明原告建筑是否違法，原告的房屋不具有合法性。

三、法院審判結果

經庭審質證，合議庭對上述證據作如下認定：原告提交的證據1、2、3、4均真實、合法，且與本案有關聯，予以采信。證據5不能證明原告的證明目的，證據6、7均與本案不具有關聯性，均不予采信。宣城市城管執法局提交證據均符合證據的“真實性”“合法性”“關聯性”，予以認定。

根據采信的證據并結合當事人陳述，法院確認案件事實如下：原告朱某父母在宣城市宣州區敬亭山辦事處敬亭山茶場一分場有私房一棟，面積107.32平方米。2006年朱某經安徽省敬亭山茶場批準對該房翻建。2011年4月2日，被告宣城市城市管理行政執法局接舉報反映敬亭山茶場一分場朱某戶房屋是違法建設，被告遂立案予以調查。2011年4月7日，被告對證人孫良華、舒金平進行詢問，并對案涉建筑物現場勘驗。2011年4月8日，被告發函給宣城市城鄉規劃局，要求對以下問題函復：1、該建設工程是否經過市城鄉規劃部門審批？2、該建設工程是否可以采取改正措施消除對規劃實施的影響？3、如果可以采取改正措施，應采取何種措施消除對規劃實施的影響？宣城市城鄉規劃局于2011年4月8日出具協查（2011）53號《協助勘驗意見書》，內容為：“……經現場勘驗，上述建設未經規劃批準，屬違法建設，建議拆除。”被告于2011年4月9日作出宣城城管（規劃）行執改字（2011）第012009號《責令整改通知書》，并于2011年4月27日對案涉建設工程限期拆除進行聽證。2011年4月29日，被告作出宣城城管（規劃）限拆字第（2011）012005號《限期拆除決定書》，認定朱某于2006年翻建的396.8平方米兩層磚混結構建筑物屬于未經規劃的違法建設，違反了《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條的規定，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，要求朱某于2011年5月6日前拆除違法建設。

法院認為：根據安徽省人民政府《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條第（二）項的規定，宣城市城市管理行政執法局具有對城市規劃管理方面法律、法規和規章規定的全部或者部分行政處罰權，可對擅自搭建妨礙公共安全、公共衛生、城市交通的建筑物、構筑物等違法行為實施行政處罰。朱某于2006年在未取得建設工程規劃許可證的情況下，在敬亭山茶場一分場擅自將原有的107.32平方米房屋翻建成396.8平方米兩層磚混結構建筑物。宣城市城市管理行政執法局經調查取證認定該建筑物系違法建設，故于2011年4月29日對朱某上述建筑物作出的限期拆除決定事實清楚，證據充分。因朱某2006年翻建該房時，未依法取得規劃許可證，故被告認定該建筑物違反《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條的規定，正確。由于朱某在搭建該建筑物后未依法補辦相關手續，故朱某的違法狀態一直持續至今，宣城市城市管理行政執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定對朱某違法建筑作出處理，并無不當。朱某訴稱，宣城市城市管理行政執法局作出的限期拆除決定違反法律規定，應予撤銷的主張，因缺乏相應的事實證據和法律依據，法院不予支持。依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，一審判決：駁回原告朱某的訴訟請求。案件受理費人民幣50元，由原告朱某負擔。

朱某因不服宣城市中級人民法院于2011年8月5日作出的（2011）宣中行初字第00032號行政判決，向安徽省高級人民法院提起上訴。省高院受理后，于2011年10月9日公開開庭審理了本案。經審查認為，一審對證據的認證、案件事實的認定符合法律規定，依法予以確認。根據《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條、第四十條的規定，在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物，必須由城市規劃行政主管部門核發建設工程規劃許可證。未取得建設工程規劃許可證進行建設，嚴重影響城市規劃的，可以責令限期拆除。本案中，朱某在未取得建設工程規劃許可證的情況下，于2006年翻建房屋。宣城市城鄉規劃局現場勘查后，出具《協助勘驗意見書》，認定朱某所建涉案房屋“未經規劃批準，屬違法建設”，同時“建議拆除”。宣城市城鄉規劃局作為城鄉規劃行政主管部門，有權對涉案房屋是否違法以及是否必須拆除提出認定和處理意見。宣城市城管局依據宣城市城鄉規劃局的勘查意見，對朱某作出《限期拆除決定書》，并未違法法律規定，一審判決駁回朱某的訴訟請求并無不當。朱某的上訴理由不能成立，省高院依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，最終判決：駁回上訴，維持原判。

四、本起案件啟示

2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》正式實施，原《中華人民共和國城市規劃法》同時廢止。執法實踐中，在查處2008年1月1日前建設的違法建設案件時，在對當事人作出“限期拆除決定書”，責令當事人在限定的時限內拆除違法建設，適用法律，違反法律則應適用舊法《中華人民共和國城市規劃法》，行政處理時應適用新法《中華人民共和國城鄉規劃法》。理由是：國法秘函〔2000〕134文件，明確界定“責令限期拆除”不是行政處罰行為，是行政措施的一種。該類違法行為發生在過去，而違法建設的違法狀態仍在繼續。根據：（一）法律不溯及既往原則；（二）實體從舊，程序從新；（三）從舊兼從輕原則。認為該行為違反的是《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條，在向當事人下達了“責令改正通知書”，責令當事人改正或限期改正違法行為后，作出的“限期拆除決定書”（如“限期拆除決定書”下達后，當事人逾期仍不拆除違法建設，經縣級以上人民政府政府批準，依法組織強制拆除），只是執法程序的一個環節，根據“實體從舊、程序從新”的原則，因此，應依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條對當事人作出“限期拆除決定書”。

由于宣城市城管執法局在查處本起違法建設案件中事實清楚，證據確鑿充分，適用法律正確，程序合法。一審和二審都判決駁回朱某訴訟請求。二審判決后，朱某在法律判決威嚴的震懾下，拆除了其建設的違法建筑。

（ 責任編輯：駱小平）