試論公共利益下的土地征收

土地征收法律制度最早源于羅馬時期，始見于荷蘭著名法學(xué)家格老秀斯。他認(rèn)為土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，以此原則為“公共用途”時，領(lǐng)主可獲得私人土地。但國家在如此行為之時，必須對被征地人給予補償。我國的土地征收法律制度建立于上個世紀(jì)50年代，而我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展城市化快速發(fā)展、城市的擴(kuò)張進(jìn)程中，土地征收的問題日益凸顯。而隨之而來的公共利益將與土地征收存在于經(jīng)濟(jì)、法律探討的領(lǐng)域。

概念的界定

公共利益

“公共利益”簡稱“公益”，相似的用語有：“大眾福扯”、“社會福扯”、“公共福利”、“社會福利”。“公共利益”一詞最早可以追溯到公元前五六世紀(jì)的古希臘。古希臘特殊的城邦制度造就了一種整體國家觀，與整體國家觀相聯(lián)系的是具有整體性和一致性的公共利益，公共利益被視為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。

邊沁認(rèn)為：“公共利益”絕不是獨立于個人利益的特殊利益。“共同體是個虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢?是組成共同體的若干成員的利益的總和。不理解什么是個人利益，談共同體的利益便毫無意義”。英國的哈耶克則對公共利益有一種獨特的見解：公共利益只能定義為一種抽象的秩序—“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)到的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的”。

關(guān)于公共利益的概念不同的時代、國家有其自身不同的界定，在我國的市場經(jīng)濟(jì)條件下，邊沁的“公共利益”概念有其積極的一面，物權(quán)法的出臺便是要大力保護(hù)私人權(quán)利，調(diào)整好公共利益與私人權(quán)益之間的平衡關(guān)系。我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》都以公共利益作為國家征收土地的唯一法定事由，但上述規(guī)范性文件均未對“公共利益”予以明確限定。筆者認(rèn)為，公共利益就是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的利益，從質(zhì)的方面來說，公共利益實際上是一種價值判斷，必須以一個變遷中社會中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內(nèi)容。

公共利益的內(nèi)容

關(guān)于公共利益的內(nèi)容，各個不同的國家間的確定是不同的。按立法體例，可分為兩種形式：一種形式是概括性規(guī)定。另一種形式是列舉性規(guī)定，這種規(guī)定較為明確具體，有利于對征收權(quán)進(jìn)行制約，防止權(quán)力濫用。梁慧星先生認(rèn)為，公共利益是指公共交通道路、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家對法律規(guī)定的其他公益事業(yè)。我國現(xiàn)行的立法體制采取了概括性規(guī)定。然而此種方式過于抽象，執(zhí)行操作中并不能起到預(yù)期的效果，容易導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。對此，王利明教授主張不在物權(quán)法中界定“公共利益”的內(nèi)容，而通過嚴(yán)格界定土地征收的條件和程序加以解決。但這種界定必然通過行政法規(guī)的方式做出，而土地征收的立法與執(zhí)行若同時歸于行政主體，則會造成土地征收權(quán)的擴(kuò)張。另一方面，在司法解釋中個案確定公共利益的內(nèi)涵也存在對于行政主體的有效制約問題，現(xiàn)實中行政權(quán)對于司法權(quán)的干涉不能不說為司法解釋透射出了陰影，而且現(xiàn)實中存在各個地方標(biāo)準(zhǔn)不盡相同的情況，司法解釋很難通過對一地的解釋普遍適用于全國。相比較而言，列舉式則更為合理，因為列舉式首先把公共利益中最大的一部分劃定出來，這就使公共利益具有了相對的確定性。然而公共利益具有發(fā)展性，列舉式必然有滯后性，但是可以輔助以排除規(guī)定作為例外條款，將單純的商業(yè)利益、企業(yè)利益、集團(tuán)利益甚至國家利益從公共利益中予以排除。

土地征收實質(zhì)、公共利益合理適用

土地征收是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，對土地所有權(quán)加以強制剝奪，并給予補償?shù)闹贫取Α肮怖妗钡母拍睿瑹o論是憲法修正案還是新出臺的《物權(quán)法》都采取了正面回避的做法。

基于土地征收的實質(zhì)性，公共利益應(yīng)該達(dá)到一定范圍內(nèi)的合理適用，具體應(yīng)該是：首先，公共利益應(yīng)該符合社會公平的價值判斷。其次，公共利益應(yīng)該符合效率的價值判斷。公共利益最重要的社會價值在于促進(jìn)社會資源的合理利用和社會的可持續(xù)發(fā)展，公共利益?zhèn)€人利益相比，應(yīng)該是更高層次的重大利益，是為了實現(xiàn)社會資源的可持續(xù)利用，最大限度地發(fā)揮其效益，必須由最有能力利用資源的人以最佳的方式來充分占有和利用。再次，公共利益還應(yīng)該符合文化、道德、宗教等價值判斷。最后，對公共利益的分析，可以使我們理性的認(rèn)識公共利益是建立在個人正當(dāng)利益基礎(chǔ)之上并由不特定人受益的，并經(jīng)由立法者價值衡量后認(rèn)定的高于個人利益的重大利益，是在一定歷史時期主體對客體的法律的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的、甚至是文化、風(fēng)俗、習(xí)慣與宗教多方面的價值判斷。征收的必要性既來自經(jīng)濟(jì)方面，也來自非經(jīng)濟(jì)方面。因此，土地征收的價值判斷不是單一的，而是多方面的。

我國公共利益存在的問題

我國的土地征收，在公共利益的價值取向和具體適用上都存在一定的缺陷。

（一）有關(guān)“公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確。我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。公共利益范圍界定的不明確，使得在土地征收過程中存在法律、經(jīng)濟(jì)以及具體實際操作的各項問題。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”按照該條規(guī)定，單位和個人進(jìn)行建設(shè)可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一起。

（三）缺乏土地征收目的合法性的審查機(jī)制。土地征收目的的審查機(jī)制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。但在我國《土地管理法》中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何的規(guī)定。

完善公共利益下的土地征收

公共利益范圍的確定

我國的公共利益的范圍確定應(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式。另外，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的，以這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。還應(yīng)加強與“公共利益”有關(guān)的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。

嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地

將土地征收嚴(yán)格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)建議將現(xiàn)在現(xiàn)行《土地管理法》“建設(shè)用地”一章劃分為“公益性建設(shè)用地”和“經(jīng)營性建設(shè)用地”兩部分，明確規(guī)定只有公益性建設(shè)用地才允許通過土地征收獲得土地，而經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過兩個渠道解決：充分利用現(xiàn)有國有的土地。開放國有土地市場，用地單位通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式從土地管理部門或其他國有土地使用權(quán)人手中取得國有土地使用權(quán)。還應(yīng)通過合適的方式使農(nóng)村集體所有的非農(nóng)建設(shè)土地進(jìn)入市場。

建立認(rèn)定“公益目的性”的專門機(jī)構(gòu)

設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對建設(shè)項目的公益目的性進(jìn)行認(rèn)定是有必要。這里可借鑒我國臺灣地區(qū)《土地征收條例》第10條的規(guī)定，“在用地申請前，由需用地人將其要興辦的事業(yè)報公益目的性認(rèn)定機(jī)關(guān)認(rèn)定許可，以證明其興辦的事業(yè)屬于公共利益的范圍。”土地征收的公益目的性是對土地征收權(quán)的一種限制，所以，公益目的性的認(rèn)定機(jī)構(gòu)要和行使土地征收權(quán)的機(jī)構(gòu)分開。在我國，土地征收權(quán)的行使主體是縣級以上各級人民政府，所以，公益目的性的認(rèn)定機(jī)構(gòu)不宜再是行政主體。建議在縣級以上各級人大常委會中設(shè)立認(rèn)定公益目的性的專門機(jī)構(gòu)。對土地征收的公益目的性進(jìn)行認(rèn)定，實際上也是對土地征收機(jī)關(guān)行使土地征收權(quán)的一種監(jiān)督，在人大常委會中設(shè)立該種機(jī)構(gòu)與人大常委會的監(jiān)督職能是相協(xié)調(diào)一致的。

尋求正當(dāng)法律程序

對于基于公共利益的土地征收，不能肆意而無法律程序的進(jìn)行，在解決我國這一現(xiàn)實的同時，我們應(yīng)該深刻看到在土地征收問題中的正當(dāng)法律程序。首先，土地征收前的公告或公示程序，告知土地征收的舉辦事業(yè)、征收事業(yè)的目的、范圍等事項。其次，對于影響甚大的征收個人財產(chǎn)行為，應(yīng)進(jìn)入立法程序，由立法機(jī)關(guān)舉行包括法律工作者、公眾參加的公開聽證會，審查和調(diào)整行政部門的全部行為。立法機(jī)關(guān)的決定可以具有個案性，對于是否符合公共利益的重大建設(shè)工程等項目，由立法機(jī)關(guān)做出決定。再次，就補償方案與被征收人協(xié)商、談判。最后，司法救濟(jì)程序，允許土地權(quán)利人尋求司法救濟(jì)，法院就征收的合理性和合法性做出裁決，制約政府的征收行為。

完善土地審查的合法性

關(guān)于《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查。其次，建立土地征收目的不合法時的救濟(jì)制度，加強征地目的合法性的事后審查。被征收人在認(rèn)為土地征收目的不合法時，針對土地征收這一行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟。

結(jié)語

公共利益與土地征收是一個經(jīng)濟(jì)問題、行政問題更是一個法律問題，公共利益的界定就是為政府行使公權(quán)力劃定一定的范圍，確保公民私有財產(chǎn)權(quán)免被公權(quán)力侵害。因此，公共利益是適應(yīng)社會發(fā)展需要，以個人正當(dāng)利益為基礎(chǔ)的價值判斷的過程。政府在進(jìn)行土地征收的同時應(yīng)該充分考慮到其公共利益的具體與合法完整性，能夠給予合理的價值評估體系和具體公益性措施，嚴(yán)格遵循法定的程序完成土地征收。基于我國公共利益與土地征收中存在的弊端，我們應(yīng)該在程序上、體制上和整體社會效益上進(jìn)行改進(jìn)和完善，最終達(dá)到公正、公平、效率的公共利益下的土地征收。

（作者單位：曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院）