基于制度變遷的農業基礎設施有效供給研究

摘要：不同時期的農業基礎設施供給制度對其供給效率產生不同的影響。本文通過對建國以來農業基礎設施供給制度變遷基本軌跡的分析，認為非均衡經濟發展戰略、制度外供給制度以及權力導向的供給決策機制是農業基礎設施供給過程中的重要路徑依賴，并導致供給的低效率。因此，立足于公共財政制度、市場經濟環境和民主集中原則，應打破長期以來的路徑依賴，構建農業基礎設施有效供給的長效機制。

關鍵詞：農業基礎設施；制度變遷；路徑依賴；供給效率

中圖分類號：F303 文獻標識碼：B

作為農村公共產品的重要組成部分，農業基礎設施是農村經濟發展的先行資本和農業現代化的基礎。建國以來，我國農村基本經營制度雖幾經變革，但城鄉有別的供給政策和以制度外籌資為主要特征的供給制度長期占據主導地位。2006年后，隨著農村稅費改革的完成和公共財政框架的逐漸建立，原有的供給政策和制度外籌資方式原則上已經失效，但由于制度變遷過程中路徑依賴的存在，農業基礎設施供給依舊在低效中徘徊。本文回顧了我國農業基礎設施供給制度變遷過程，對其供給制度變遷過程中的路徑依賴進行分析，從戰略的角度提出創新供給制度的現實選擇。

一、農業基礎設施供給制度變遷的基本軌跡

新中國成立以來，我國農業基礎設施供給制度變遷大體經歷了合作化時期、人民公社時期、家庭承包制實施，至農業稅取消前和后農業稅時期四個彼此獨立又相互聯系的階段，主要體現在：

1．農業合作化時期（1949-1957年），這是農業基礎設施供給制度的形成時期。農業合作化的發展經歷了農業生產互助組、初級農業生產合作社和高級農業生產合作社等三種組織形式，農業基礎設施從互助組的“私有公用”或公共購買到初級社的土地入股，解決了大型農業生產機械、較大范圍的水利設施、農田規模利用等互助組不能解決的問題，再發展到高級社的土地和其他主要生產資料歸集體所用，實現公有化。

相應地在農業合作化的過程中，國家財政體制經歷了國民經濟恢復時期（1949-1953）“收支兩條線”模式到“分類分成”模式的轉變，實行“統一領導、分級管理”的中央、省、縣三級管理。與高度集中財政管理體制及重工輕農的國民經濟恢復戰略相適應，國家從農業上取得的收入要遠遠大于財政對農業的投入。國家財政只能安排少量資金支持恢復農業生產，如供應高級社播種機、收割機和圓盤耙等大型農具，幫助農民建立農業技術推廣站，很少有其他支出用于發展農村社會公共事業［1］。因此，農業基礎設施供給主要還是依靠農村集體和農民自我提供。但作為農業基礎設施主要提供者的基層農村集體組織和農民，由于缺乏需求表達的機會，供給決策完全由上級決定，難免出現公共資源濫用、供給效率不高的現象。

2.人民公社時期（1958-1978年），這是農業基礎設施供給制度的強化時期。由于合作社已實現了入社農戶所有產品的合作生產，人民公社自然就成為幾乎所有農業基礎設施的供給組織。在“三級所有、隊為基礎”的人民公社管理體制下，國家主要出資用于大江大河的治理和大型水庫等少量基礎設施建設，而農民由于缺乏資源和能力不能有效提供基本農業基礎設施。因此，人民公社及生產隊成為這個階段農業基礎設施的最主要供給者。但是，由于人民公社時期財政體制變動頻繁，地方財政收支管理權限很小，作為制度內供給的公社財政不足，國家財政籌資也只起輔助作用，因此主要農業基礎設施項目由社隊或集體承擔（見表1）。隨著工分制的盛行，物質成本由管理費、公積金、公益金支付，人力成本以增加總工分數而降低工分分值方式彌補，使得制度外籌資成為農業基礎設施供給的主要形式。

從供給決策機制而言，雖然人民公社時期農業基礎設施供給主體主要是農村基層政府，但是供給決策機制依然以政府計劃安排和上級決策為主。此外，由于人民公社政治經濟的同一性，社隊幾乎控制了農村社區所有的生產與生活資料，使農業基礎設施的生產與管理具有很強的“自我承擔”、“自我生產”與“自我管理”的特點。加之不同層級政府、社會團體與個人之間缺乏合理分工，監督乏力，很容易導致資源濫用，管理效率低下。

3．家庭承包制的實施至農業稅取消前（1978-2005年），這是農業基礎設施供給制度的變革時期。隨著人民公社體制的解體和家庭聯產承包責任制的實施，以制度外籌資為特征的農業基礎設施供給制度出現了一些新的變化。在“交夠國家的、留足集體的，剩下的全是自己的”的分配關系下，農民承擔農業基礎設施制度內和制度外供給成本分攤，成為農業基礎設施供給的出資者和成本的實際承擔者（見表2）。農業基礎設施的供給成本由原來的間接由集體扣除變為直接向農民收取稅費，農民負擔由過去的間接化、隱性化變為直接化和公開化。

在這一時期，財政體制經歷了1978年-1993年的財政包干體制到1994年開始實行的分稅制的演變，財政制度經歷了國家財政制度向公共財政制度的轉變。尤其是2003年突出民生財政以來，國家進入了以公共財政為取向的全面創新時期，農業基礎設施的供給逐步納入到公共財政框架之內。隨著社會經濟的快速發展，國家加大了社會資本進入農業基礎設施領域的支持力度，鼓勵私人經濟投資農業基礎設施建設，逐漸顯現政府供給、社會參與及市場化運作的供給格局。但是，由于社會資本進入有限、國家財力約束以及農民對農業基礎設施的需求不斷增加的三重影響，農業基礎設施充分供給依舊困難。

在供給決策與管理方面，農業基礎設施供給的決策程序和機制仍然是自上而下的和強制性的，農民基本上被排斥在公共項目的決策、運作和監督之外，很難表達其需求偏好，而農業經營體制“自下而上”的誘致性制度變遷并未為農業基礎設施供給提供有效的制度安排。由于信息不對稱，預算的不完整和行政體制改革的滯后，導致供給資金使用與管理缺乏有效監督。

4．后農業稅時期（2006年至今），這是農業基礎設施供給制度的重構階段。稅費改革后，鄉村政府很難再通過制度外資金籌集渠道為農業基礎設施供給提供資金。伴隨著農業稅、鄉統籌、村提留和“兩工”的取消，農民負擔越來越輕，加之各種支農惠農政策的實施，如專門針對稅費改革的轉移支付、各種農業綜合補貼、農機具補貼等，大大增強了農民生產經營的積極性；同時，農戶在農業基礎設施的選擇上比較自由，很多利用率較高的小型農業機械、灌溉設備由準公共產品逐漸轉化為私人品，自我提供。但是，由于農業基礎設施的公益性、高成本性，使廣大低收入農民很難自我承擔，供給困難。

從籌資機制而言，農業稅取消后的農村公益事業的資金來源主要靠上級轉移支付和“一事一議”解決。而中央轉移支付資金基本被用于基層政府的人員工資，“一事一議”籌資籌勞決策機制，在某種程度上緩解了村級小型農業基礎設施的供給困難。但由于受籌集資金數額（一般每人每年籌資不得超過15-20元）、村民意愿等各種因素的影響，在一些鄉村難以有效實施。生產管理基本上處于公共生產、公共管理的狀態，但受原有體制的長期影響，總體上效果不佳。

在基層政府和農戶自身難以滿足農業基礎設施供給資金需要的情況下，近年來中央明顯加大了農業基礎設施的供給力度。一方面，通過對鄉村道路建設、中小型水利設施維修、農業信息基礎設施直接專項撥款，以及向縣鄉政府進行轉移支付增加縣鄉農業基礎設施的供給能力；另一方面，通過一系列財稅優惠政策，鼓勵產權調整、投融資機制創新，促進經濟性基礎設施的市場化改革。

盡管近年來中央政府明顯加大了農業基礎設施的供給力度，如通過直接專項撥款、轉移支付增加農業基礎設施的公共供給能力，通過財稅優惠政策、投融資機制創新促進經濟性基礎設施的市場化改革，但總體上而言我國尚未形成有效的分擔機制、長效的籌資機制、自下而上的決策機制和有效的監督機制，還不能完全適應農業、農民的實際需求，量少、質低、失衡的問題依舊存在。

二、農業基礎設施供給制度變遷中的路徑依賴

根據新制度經濟學的理解，制度變遷之所以出現路徑依賴，主要原因在于初始的路徑選擇造成了一種既得利益格局。一旦某種制度形成就會產生一些與現有制度共存共榮的組織和利益集團，這些組織和利益集團將會加強現有制度，或者迫于某種壓力而對現有制度進行細枝末節的修改，導致更有效率的制度變遷受阻［2］。首先，在建國后的很長一段時間，國家形成了“以農補工，以農哺城”的非均衡發展戰略，在促進國民經濟快速發展的同時，也促使了二元經濟結構的巨大差異。其次，以制度外供給為主的籌資模式，使政府可以在農業基礎設施的供給中節省大量資金成本，減少財政支出的壓力。而“自上而下”為主的決策機制不僅減少了政府與農民的交易成本，而且更能體現政府的意愿和目標。總體而言，基于國家利益的考慮，政府進行制度創新的意愿不強和力度不夠，而缺乏行政權力的村社和個體經營的農民即使具有制度變遷的強烈需求，但也無法上升到國家制度的層面，有效推動供給制度的實質性變革，最終使農業基礎設施供給制度“鎖定”在低效狀態。

1．非農偏好的基礎設施非均衡發展戰略。建國后我國實施城市化、工業化為主導的非均衡發展戰略，抽農補工的經濟政策造成了城市和工業的相對發達，農村和農業的相對落后。伴隨著城鄉二元社會經濟結構的形成，我國的基礎設施供給制度形成了城鄉政策有別的典型的二元供給格局。農村稅費改革后，制度外供給渠道被取締，農業基礎設施只能依靠制度內供給解決。雖然中央和省級財政通過專項撥款和轉移支付，以增強基層政府供給農業基礎設施的能力，但是由于稅費改革導致縣鄉財政收入急劇減少，轉移支付數額不足于彌補財政缺口［3］。這就使得縣鄉政府提供農業基礎設施的能力越來越弱，數量少，質量低，難以滿足農業發展的需要。

2．制度外供給為主的資金籌集模式。農業合作化和人民公社時期，由于制度內通過稅收手段籌集到的公共財源非常有限，農業基礎設施制度內供給明顯不足，制度外供給成為主要籌資模式。家庭承包責任制后，基層政權對農業生產經營的行政干預并沒有徹底改變，農民由隱性的、間接的成本支付者變成了顯性的、直接的成本支付者。農業稅取消后，由于國家轉移支付的數額有限，一般少于稅費改革的政策減收，而 “一事一議”本身標準低、數額小、實施難。因此，涉及農業生產和農民生存環境方面的農業基礎設施依舊以農民“自給自足”為主，農民并未從實質上擺脫農業基礎設施供給主體的地位。

3．“自上而下”權力導向為主的供給決策機制。與農業基礎設施制度外籌資方式相伴而生的，是農業基礎設施 “自上而下”的供給決策機制。農業合作化和人民公社時期，由于農戶同質性高，需求差異性小，以行政手段強制性的“自上而下”的供給決策制度具有較高效率。在家庭承包制時期，由于制度慣性，加之農民素質不高、民主意識不強、村民自治制度不完善等原因，帶有強制性的自上而下的供給決策制度仍然沿襲了下來。近年來實行的“一事一議”制度，在某種程度上體現“自下而上”的決策特點。但是，由于政府所追求的目標與農民的需求并不總是完全一致，農業基礎設施供給很大程度上取決于“上級政府”的偏好，由上級決定其供給的品種和數量。從這種意義上，“一事一議”只是供給決策機制的漸進性邊緣制度創新，是在“自上而下”的供給決策機制前提下對過去嚴格的決策權的放松和讓渡，是在不改變上級政府決策權的同時滿足農民參政議事的民主愿望的一種折中［4］。

從以上分析可以看出，由于農業合作化、農村家庭聯產承包責任制以及農村稅費改革的特殊歷史背景的影響，現行農業基礎設施供給制度在路徑變遷中依然沿襲著制度形成初期的一些特征，主要表現為三個方面：一是政府仍是農業基礎設施供給的主要決策者；二是農民仍是農業基礎設施成本的主要支付者；三是制度外籌資仍是農業基礎設施供給的資金來源之一。

三、打破制度路徑依賴，構建農業基礎設施有效供給的長效機制

供給制度是供給效率的決定性因素，供給制度的變遷和創新會帶來供給效率的提升，供給制度的缺失也會給供給效率帶來消極的影響。因此，要提高農業基礎設施供給效率，必須打破路徑依賴，促進制度創新，在公共財政體制完善的大背景下，圍繞城鄉一體化公共基礎設施供給戰略，形成農業基礎設施有效供給的長效機制。

1．立足于公共財政的政策框架，統籌城鄉一體化公共基礎設施供給格局。在公共財政體制的大背景下，構建城鄉一體化公共基礎設施供給格局是新時期城鄉一體化的重要內容。構建城鄉統一的農業基礎設施供給制度，是一種系統性的、漸進式的誘致性變遷和以政府為核心的強制性變革相結合之路，包括國民收入分配制度、公共財政投資體制、居民戶籍制度等在內的一系列制度創新和變革。但是，最關鍵的是在經濟發展戰略調整和財政體制變遷的大框架下進行制度重構，按照統一、平等、均衡的原則，逐步建立“覆蓋城鄉、惠及全民”的由公共財政所支撐的基礎設施供給體系，提高制度績效。

2．立足于市場經濟的發展環境，構建農業基礎設施多元化供給體制。農業基礎設施供給制度創新的首要任務是構建多元化供給體制，形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。在公共財政的框架下，政府理應是農業基礎設施的供給主體，在財政投入上承擔主要供給責任。而農業基礎設施多層次、寬領域的公共需要，以及國家財政的有限性，作為制度（其本身就是公共產品）供給者的政府，更要為農業基礎設施的市場化改革發揮積極作用。根據農業基礎設施的層次和特性，構建政府、市場、社區、非贏利性組織(也稱第三部門)四位一體的農業基礎設施供給主體結構。特別是鼓勵、扶持各種民間組織、專業協會、社團的發展，使得第四種力量成為解決農業基礎設施供給不足的有效途徑。

3．立足于民主集中的組織原則，建立農戶需求偏好顯真下農業基礎設施供給決策機制。決策效率的高低即決策成本的大小，決定制度能否實現適時的變遷［5］。在制度變遷的過程中，有效權利極的個數越少，決策的效率越高，有效權利極的個數越多，決策的效率越低。而根據決策成本函數模型，參與人數越多，成本越高，群體的共同性越強。因此，要根據決策對象，根據農戶需求，將“自上而下”的決策制度與“一事一議”制度相結合，尋求兩者的結合。首先，建立真正的農戶需求偏好的表達機制，讓農民能通過直接或間接的渠道，了解相關信息，有效地表達自己的需求愿望，參與決策和監督。其次，要進一步完善“一事一議”制度，提高“一事一議”的可操作性和組織化程度。最后，根據民主集中制的原則，將“一事一議”、政府決策、農民真實意愿三者結合起來，形成復合型的決策機制，提高決策效率。

參考文獻：

［1］ 商化民.農業合作化運動始末［M］．北京：中國青年出版社，1999.

［2］ 諾斯.制度變遷與經濟績效［M］．上海：上海三聯書店，1994.

［3］ 許莉，萬春.農村公共產品供給制度的路徑變遷及現實選擇［J］．社會科學輯刊，2009(2).

［4］ 朱金鶴.中國農村公共產品供給:制度與效率研究［M］．北京：中國農業出版社，2009.

［5］ 馬鑫，馮毅.基于交易成本理論的農村公共產品供給問題探討［J］．哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2010（2）.

（責任編輯：關立新）