完善中國房地產市場的理性思考

摘要：由于土地的社會主義公有制及地方政府對土地財政的依賴，中國大陸形成了一定程度的壟斷性房地產市場，并且存在著一系列所謂“市場失靈”：住房有效供給不足和有效需求不足，市場調節和政府管制雙重失靈，房價不斷上漲與房地產市場極不穩定。特殊經濟體制和土地制度決定了大陸應形成國家有限干預下的市場自主調節為主的房地產市場，這就需要中央明確調控職責和規制方向，既不越位也不缺位；中央應從土地權屬入手，建立完善的城鄉統一的土地及房地產市場，暢通市場信息，提高市場透明度，增強市場活力。

關鍵詞：房地產市場；干預；“限購令”

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

一、“限購令”的出臺、影響及爭論

為了遏制部分城市房價過快上漲，切實解決城鎮居民住房問題， 2010 年4 月17 日，國務院出臺了《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10號），文件明確規定地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數［1］。此后，北京、上海、南京、廣州、深圳、杭州、廈門、寧波、南京、福州等各地政府以此為依據，紛紛出臺了限制購買房屋的規范性文件。

最近，隨著住建部公布新一輪樓市限購令的5項建議標準，以及7月份70個大中城市房價指數的發布，二三線城市限購名單也即將出爐。以北京市為例，對已擁有1套住房的本市戶籍居民家庭(含駐京部隊現役軍人和現役武警家庭、持有有效《北京市工作居住證》的家庭)、持有本市有效暫住證在本市沒擁有住房且連續5年(含)以上在本市繳納社會保險或個人所得稅的非本市戶籍居民家庭，限購1套住房(含新建商品住房和二手住房)；對已擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、無法提供本市有效暫住證和連續5年(含)以上在本市繳納社會保險或個人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房［2］。

“限購令”出臺后，對房價的過快上漲起到了一定的遏制作用。以2011年7月份為例，與上月相比，全國70個大中城市新建商品住宅，價格下降的城市有14個，持平的城市有17個。與6月份相比，7月份環比價格下降和持平的城市增加了5個。在價格上漲的城市中，環比漲幅均未超過1.0%，漲幅比6月份縮小的城市有15個。與去年同月相比，全國70個大中城市新建商品住宅價格，價格下降的城市有1個，漲幅回落的城市有26個。7月份，同比漲幅在5.0%以內的城市有39個［3］。

然而有學者從不同角度提出了對于限購令的認識，王雪慧認為限購令已經不再是一種市場調控手段，而是對市場的直接行政干預，這不是調控市場，而是直接用行政手段這只看得見的手代替市場這只看不見的手，這無疑不符合市場規律［4］。王思鋒等認為限購令本身的合法性還值得商榷，因為從主體角度看，各地人民政府以“通知”、“實施意見”等政府規范性文件限制公民購買房屋，主體上是不合法的。從內容來看，房屋限購令是對民事主體不動產物權和締約自由權的直接侵犯，也在事實上違反了《物權法》和《合同法》的相關規定。從程序上講，房屋限購令的出臺缺乏公眾的廣泛參與。因此，房屋限購令的出臺本身是缺乏法律依據的［5］。那么在爭議與思考背后，我們該如何認識限購令及政府對房地產市場的調控呢？這恐怕要從深層次分析，從中國土地及房地產市場談起。

二、關于中國房地產市場再認識

現行中國大陸的房地產市場是隨著1978年經濟體制改革的全面展開而開始的，陸續在城市進行了城鎮住房制度改革、城鎮土地使用制度改革和房地產生產方式改革。中共十三大在歷史上第一次提出了建立房地產市場，確立房地產市場的地位，宣告了中國社會主義房地產市場的誕生。2003年8月《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發【2003】18號）要求充分認識房地產市場持續健康發展的重要意義，指出房地產產業關聯度高、帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業［6］。

同其他市場相比，中國房地產市場具有它的特殊性。從競爭與壟斷的角度講，不僅不是自由競爭市場，而是一種壟斷市場。因為在目前的社會主義公有制的土地所有制下，城市土地所有權歸國家所有，中央政府又沒有能力行使這種權利，只能是地方政府代表國家行使土地所有權，地方政府壟斷了城市土地一級市場，但由于地方政府和中央政府在利益視角上的不一致和嚴重的“土地財政”，政府有一個很大的逐利空間，出讓土地獲得巨額出讓金已經成為了很多政府主要財政收入。這直接導致地方政府在土地的使用上不是完全依靠市場機制來分配土地而更多的是和開發商勾結，靠賣地求發展，致使開發商囤地的現象普遍存在。

統計數據顯示，目前僅125家內地上市房企就手握高達近4億平方米的未開發土地量。而20家香港上市房企擁有的土地儲量更是高達4.2642億平方米［7］！也就是說，中國上市房企囤地逾8億平方米。地方政府對如此嚴重的囤地視而不見，而是暗自竊喜，等待房價的上漲。理論界從許多方面也證實了中國房地產市場是壟斷的市場。由于房地產業是一個區域性很強的行業，因而在某些區域往往能拿到土地使用權的也就那么幾家資金雄厚的公司，往往存在價格合謀，這樣開發商在市場上占據了主導性作用［8］。2004 年以來中國房地產的價格越來越在很大程度上由少數開發商決定，他們憑借其壟斷地位，結成價格聯盟，哄抬房地產價格［9］。中國商品房市場在2003 年前后的勒納指數均在0.4 以上，表明商品房價格嚴重偏離了邊際成本，表現出壟斷市場的特征［10］。

從亞當·斯密的古典經濟學到現代的新自由主義學派，均認為只要滿足完全競爭條件和理性人假設，自由競爭的市場就能自動地趨于和諧與穩定，“看不見的手”就能有效地指導經濟運行。只有在市場價格無法在資源配置過程中發揮作用即所謂“市場失靈”的時候，政府才可以進行干預。中國雖然已經建立了社會主義市場經濟體制，也初步建立了房地產市場，出于房地產業具有不可移動性、資金量大等特殊性，再加上房地產業在國民經濟中的重要作用和中國房地產市場所表現出的壟斷特征，決定了單靠這只“看不見的手”無法有效指導中國房地產市場健康發展。因此，政府在合理的時機介入干預是必須的。

三、調控是否過度

認識到了中國房地產市場是一種壟斷市場，在房地產市場自身不能平穩運行的時候需要政府進行干預后，人們更關心的就是這種干預應該以何種形式何種程度出現呢，這種干預就可以無限制了嗎，當前出臺的“限購令”又合不合理呢？

一般來講，對房地產的調控手段包括經濟手段、法律手段、行政手段，經濟手段又包括金融、財政、稅收、貨幣等政策；法律手段包括完善相關專業法律法規和規范，使各項行為有法可依。行政手段主要包括計劃手段、規劃手段和行政管理手段，計劃手段主要是制定年度供地計劃和年度信貸計劃、年度新增建設用地計劃、調整房地產市場結構等；規劃手段主要是從項目用地、建筑要求、環境容量、設施配套方面從嚴控制。而行政管理手段包括房地產產權管理、產籍管理、中介服務的規范與監管等一系列活動。

以上這幾種手段各有所長，在不同階段發揮不同的作用，但都是在以市場為主的前提下實施的，即這幾種調控手段都沒剝奪市場機制的主導地位，都是為了更好地服務于市場機制。比如稅收手段，通過房地產收益的再分配，達到調控房地產市場的目的。再看“限購令”，通過這一紙行政通知，就限制了公民購買商品的權利，這樣“赤裸裸”的規定，不僅不符合市場經濟的規律，更是剝奪了公民自由買賣的基本權利。所以這樣的限購令實在是“調控過度”或“非法調控”。

行政手段不是不能用，它具有強制性、見效快的特點，往往能在短期內取得較好的效果，但長期看它的弊端又非常明顯，而且政府容易對行政手段“上癮”，在經濟運行出現問題的時候就對行政手段產生依賴癥，那將是中國市場經濟的倒退。比如一旦“限購令”結束，市場重歸自由，在目前投資渠道尚不完善的情況下，那些資金又會卷土重來，掀起新一輪的搶購熱潮。所以從長遠來看，合理運用其他調控手段遠比過度偏愛行政手段來的好。

四、市場為主，有限干預

一切對我國房地產市場發展的建議都應在土地的社會主義公有制這個前提下，脫離這個前提去談私有制下的房地產市場是不現實的，也是不負責任的。我們的最終目標是形成國家有限干預下的市場自主調節為主的房地產市場，一方面政府要徹底轉變角色，從房地產市場的獲利者真正地轉變為市場的監督者和協調者，從房地產市場的參與者真正轉變為市場的服務者。另一方面要建立完善的市場機制，讓市場自主運行，在所謂“市場失靈”的時候政府進行有限干預，以保證房地產市場正常運行。

（一）改革管理體制、轉變政府角色

1.改革土地財政政策，增加地方政府財政收入渠道。在土地出讓中，應根據每年的年度計劃用地有計劃、有條件的出讓。對于出讓后未開發的土地應設置時限，到期收回用地。此外，在競價中應根據當地的經濟發展情況，設置價格上限，防止造成過高的土地成本，同時完善招拍掛機制，合理設置準入門檻，適當扶持中小開發商，增強市場競爭。轉變靠賣地為生的收入格局，拓寬地方政府的財政收入渠道，可以適當考慮增設試點發行地方政府債券，并進行嚴格監管。另外，對財產稅以及部分地區實行遺產稅的征收，以擴大財政收入來源。

2.加快保障房建設，構建完善的住房保障體系。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。與商品房相比，我國保障性住房制度還很不完善，為此，我國已經提出要加大保障性住房建設力度，進一步改善人民群眾的居住條件，促進房地產市場健康發展。未來五年，全國計劃新建保障性住房3 600萬套，這需要政府有很強的管理能力，對保障房的 土地供應、選址、定價以及銷售對象嚴格把關。目前我國經濟適用住房存在的問題一個是數量供給有限，二是銷售過程中也出現了很大逐利空間，說明了我國政府疏于管理，相關退出機制沒有建立，這樣不僅沒有解決問題反而滋生了腐敗和不公平分配。相比之下，廉租房制度可操作性更強，政府管理成本相對較低。從其他國家和地區來看，廉租房是保障性住房一個主要形式，如新加坡有大約6萬戶家庭住在政府提供的廉租住房內，約占全部家庭的8.6%［8］。

3.加強監管，穩定市場秩序。政府負責穩定房地產市場秩序，房管部門要會同有關部門，對囤積房源、擾亂市場秩序等違法違規行為加大查處力度。國土資源部門要嚴格土地出讓價款的收繳，加強對閑置土地的調查處理。價格部門要強化商品住房價格監管，依法查處在房地產開發、銷售和中介服務中的價格欺詐、哄抬房價等行為。

（二）完善市場機制，市場自主運行

1.加強行業協會建設。建立自上而下的房地產行業協會，圍繞行業重點、市場熱點問題積極開展政策調研和專題研究，定期舉辦房地產科學發展論壇，組織開展各類經驗交流和研討活動，向政府提出關于行業發展的政策和立法建議，定期發布有關行業信息，及時反映會員要求，維護會員合法權益，加強會員的行業道德和執業紀律的教育，舉辦各種培訓和繼續教育，推動行業發展，提高全行業的整體素質。

2.推進信息公開透明。改變消費者在房地產交易中的弱勢地位，消除容易引發消費者群體恐慌的虛假信息。建立、健全房地產市場信息系統，加強對房地產特別是商品住房市場運行情況的動態監測，增強市場透明度，通過互聯網同步公布本地各個房地產開發項目的銷售狀況，如期房和現房總套數、已銷售量、待銷售量等數據。建立有效的部門工作聯動機制，聯合發布本地商品房成本的參考信息，如地價、主要建筑材料價格、稅費等，并在此基礎上確定本地商品房的基準價格。這些信息應當通過報紙、廣播、電視、互聯網等各種途徑廣為傳播，便于市民獲得。增強房地產市場透明度，既整肅了房地產市場秩序，又提高了人們購房選擇的理性程度。

3.推動行業誠信體系建設。市場經濟，誠信為本。房地產業作為與國家經濟社會發展和社會公眾切身利于密切相關的服務行業，誠信建設尤為重要。建立“中國房地產信用檔案”系統，為房地產企業提供公平競爭的平臺，推動了企業自身的誠信體系信用文化建設，規范房地產市場中的企業行為。

（三）政府要進行有限干預調控

1.供應政策。土地供應政策的核心是土地供應計劃，土地供應計劃中土地供應的數量和結構直接關系到房地產開發的規模和結構，科學而透明的土地供應計劃能有效抑制房地產開發商的開發沖動，幫助市場參與者形成合理的市場預期，減少盲目競爭和不合理行為。政府干預房地產市場的過程中，主要可以通過積極盤活存量建設用地，加大對閑置土地的處置力度，改變房地產市場供應結構下手。比如市場價格上漲趨勢比較大的時候，擬定供應結構中增加作為經濟適用房和廉租房的土地供應比例。政府在土地供應審批環節上適當增加中低價位、中小套型普通商品住房和公共租賃房用地供應，相應減少高檔房的土地供應。

2.金融政策。房地產信貸為房地產市場的繁榮立下悍馬功勞。個人住房抵押貸款價值比率的調整，能明顯影響居民購房支付能力。通過調整利率水平、信貸規模、貸款方式以及推出金融衍生品等，都可以影響居民購房的能力，進而起到干預房地產市場的作用。

3.住房政策。政府的住房分配和消費政策，對商品房市場的調控作用非常明顯，1998年國家停止住房實物分配實行住房分配貨幣化政策以來，商品住房在全部新增住房供應中的比例，已經從1998年的297%上升到2007年的724%。在住房政策方面，政府控制著廉租住房和經濟適用住房的供給和分配政策，這直接影響房地產市場的調控。如果政府對廉租住房和經濟適用住房的供給和分配政策控制不嚴格，就會使商品住房收到沖擊。

4.城市規劃。城市規劃與房地產有著非常密切的關系，城市規劃是城市建設的龍頭，可以指導房地產業的發展，城市規劃對房地產業的開發影響相當大，它不但限制了開發土地的容積率、綠化率、建筑密度，還限制了樓盤的立體效果及外觀的造型。城市規劃對城市土地開發和利用起著指導作用，城市規劃決定了城市土地配置的合理程度、用地功能布局、城市基礎設施的發展水平，以及城市建設總體容量等條件，這些又直接影響了城市土地價值和房地產市場。

5.稅收政策。房地產市場稅收政策是政府調控房地產市場的核心政策之一，正確運用稅收杠桿不但可以理順分配關系、保證政府土地收益，還可以通過稅賦差別體現政府的稅收政策和產業政策，進而對抑制投機、控制房地產價格、規范房地產市場交易行為起到明顯的作用［11］。適時開征房產稅，加大房地產保有成本，在上海、重慶兩地試點的基礎上，進一步擴大試點范圍，在總結經驗的基礎上，進行全面調研，就征稅范圍、稅率、稅收用途以及房屋估值等認真研究，適時全面開征房產稅。在開征房產稅后，取消其他相應稅費。

參考文獻：

［1］ 國務院《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10號）［Z］.

［2］ 《北京市人民政府辦公廳關于貫徹落實國務院辦公廳文件精神進一步加強本市房地產市場調控工作的通知》 (京政辦發［2011］8號)［Z］.

［3］ 國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110818_402748028.htm.

［4］ 王雪慧.住房“限購令”的經濟學思考［J］．現代商業，2010(35)：81.

［5］ 王思鋒.論中國房地產市場的政府規制——兼評“房屋限購令”的合法性［J］．西北大學學報( 哲學社會科學版)，2011(5)：148-153.

［6］ 《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發［2003］18號）［Z］.

［7］ http://house.qingdaonews.com/gb/content/2010-11/03/content_8550380.htm.

［8］ 鄒冬初.房地產市場調控中的政府作用和市場機制［J］．時代金融，2011(11)：16-17.

［9］ 許經勇，馬原．當前房地產價格走勢與宏觀調控策略選擇［J］．經濟學家，2005（5）：80-85．

［10］汪浩，王小龍．公共產品供給與房地產市場調控：理論分析與政策建議［J］．財經問題研究，2005（11）：40-44．

［11］劉洪玉.房地產投資經營與管理［M］．北京:中國物價出版社，1995.

（責任編輯：關立新）