淺談國(guó)庫(kù)集中收付制度改革

摘要：進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理體制進(jìn)行了一系列的改革。其中，國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革是規(guī)模比較大、力度比較強(qiáng)的改革之一。2001年國(guó)務(wù)院選擇了部分單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，2002年又進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，之后在全國(guó)全面推行。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已進(jìn)行了十年的時(shí)間，理論界出現(xiàn)了研究的熱潮，實(shí)踐中也取得了一定的成效，但是，改革的內(nèi)容本身以及改革的實(shí)施進(jìn)程中都存在著一些不容忽視的問(wèn)題，本文就從這個(gè)角度進(jìn)行探討，提出改進(jìn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中收付制 改革

1 國(guó)庫(kù)集中收付制度相關(guān)內(nèi)容介紹

國(guó)庫(kù)集中收付制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。其中，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系包括國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)、預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、財(cái)政零余額賬戶(hù)、預(yù)算單位零余額賬戶(hù)和特設(shè)專(zhuān)戶(hù)五個(gè)賬戶(hù)；資金繳撥方式為國(guó)庫(kù)集中收付，集中收的方式分直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種，集中付的方式分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。這種財(cái)政資金的管理制度能夠克服劃撥資金制度造成大量資金沉淀、資金監(jiān)督脫離使用、國(guó)家無(wú)法進(jìn)行財(cái)政資金的控制等不足，是一種改革的進(jìn)步。

2 國(guó)庫(kù)集中收付制度改革存在的問(wèn)題

2.1 設(shè)計(jì)上有缺陷

國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革固然收效不錯(cuò)，但也有美中不足，有一部分就體現(xiàn)在制度本身的設(shè)計(jì)上。一是為防止資金沉淀而設(shè)計(jì)的零余額賬戶(hù)“只能出不能進(jìn)”，這就使得一些由于技術(shù)問(wèn)題等造成的一些多付款項(xiàng)涉及到退回時(shí)，無(wú)法退回零余額賬戶(hù)，一些代理銀行就只能暫時(shí)掛在臨時(shí)性賬戶(hù)，等待相關(guān)處理。這樣就造成了一段時(shí)間的資金失控，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)；二是制度中設(shè)計(jì)了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和預(yù)算外財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)分別來(lái)核算預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算外資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)核算、“收支兩條線(xiàn)”的管理。看起來(lái)預(yù)算外資金管理上合情合理，規(guī)則嚴(yán)密。實(shí)際上，由于預(yù)算外資金是不納入財(cái)政預(yù)算的，設(shè)置了這種性質(zhì)的資金就會(huì)使得國(guó)庫(kù)不能全面掌握財(cái)政資金，這種性質(zhì)資金的存在就為某些單位或個(gè)人謀取私人利益創(chuàng)造了條件。

2.2 實(shí)施中遇阻礙

新制度的使用不可避免的會(huì)遇到來(lái)自各方面的阻力。無(wú)論是財(cái)政部門(mén)還是基層單位，都對(duì)新制度的實(shí)施存在抵制心理。國(guó)庫(kù)集中支付的方式使得財(cái)政部門(mén)成為承擔(dān)任務(wù)的核心，它在支付過(guò)程中擁有更高權(quán)利，直接面對(duì)供應(yīng)商或者核實(shí)授權(quán)支付的資金用途，任務(wù)重，責(zé)任大。另外，基層單位在新制度中減少了與財(cái)政資金的接觸，心理上認(rèn)為其本單位的“活動(dòng)資金”減少，當(dāng)然對(duì)改革存有戒心。

2.3 實(shí)踐中漏洞多

新制度的理論規(guī)定和實(shí)踐操作存在一定的差距。主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算單位零余額賬戶(hù)提現(xiàn)金額過(guò)大。用于財(cái)政授權(quán)支付的預(yù)算單位零余額賬戶(hù)對(duì)于一些小額零散的支付可以提取現(xiàn)金。但實(shí)際工作中，有些單位提現(xiàn)額度大，頻率高，使得資金用途的透明度受到影響。二是預(yù)算外資金實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”的管理，但是有些預(yù)算外資金又是規(guī)定可以直接留歸基層單位使用，形成基層單位的“預(yù)算外資金收入”和“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)返還收入”的一部分。也就是說(shuō)不是所有的預(yù)算外資金都是先收到專(zhuān)戶(hù)，再?gòu)膶?zhuān)戶(hù)支用，所以就給某些基層單位可乘之機(jī)。

2.4 運(yùn)行中內(nèi)控弱

國(guó)庫(kù)集中收付制改革的實(shí)施需要強(qiáng)有力的內(nèi)部控制，但是歷來(lái)財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)的管理內(nèi)部控制相對(duì)來(lái)說(shuō)都是薄弱的。例如國(guó)庫(kù)集中收付制度規(guī)定零余額賬戶(hù)在代理銀行開(kāi)設(shè)，零余額賬戶(hù)是“當(dāng)日先付，當(dāng)日后收”，代理銀行就要在支付時(shí)“當(dāng)日先付”，即先墊付支付款項(xiàng)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，很多代理銀行并不能先行墊付，而是等到財(cái)政資金到賬后才支付，這與新制度本身的規(guī)定相背而馳，當(dāng)然不能達(dá)到預(yù)定效果。

2.5 相關(guān)配套改革不夠

新制度的實(shí)施需要其他相關(guān)配套改革的輔助。比如說(shuō)缺乏財(cái)、稅、庫(kù)、行四者之間的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，不能對(duì)一些支付實(shí)行實(shí)時(shí)的審核和監(jiān)控。再比如說(shuō)財(cái)政部門(mén)下達(dá)授權(quán)支付額度的依據(jù)與中國(guó)人民銀行撥款的依據(jù)是不同的，這樣就造成了潛在的清算風(fēng)險(xiǎn)的存在。

3 對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的建議

3.1 增強(qiáng)調(diào)研，關(guān)注制度后續(xù)完善

新制度要完善，需要在運(yùn)用過(guò)程中不斷接受反饋，進(jìn)行改進(jìn)。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革自2001年實(shí)施以來(lái)，出現(xiàn)問(wèn)題很多，但是只是在理論探討中反映出來(lái)，并沒(méi)有見(jiàn)到相關(guān)的后續(xù)補(bǔ)充改革。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該增強(qiáng)這方面的調(diào)研，可以成立專(zhuān)門(mén)的調(diào)研小組，推進(jìn)后續(xù)的改善措施，使得制度得到補(bǔ)充和改善。

3.2 強(qiáng)化意識(shí)，積極推進(jìn)制度改革

推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是提高財(cái)政資金使用效率、利國(guó)利民的一項(xiàng)舉措。所以，無(wú)論是財(cái)政部門(mén)還是基層單位，都應(yīng)該更新觀念，摒棄個(gè)體短期利益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，積極推進(jìn)制度改革。另外，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳，從意識(shí)上，為制度改革鋪平道路。

3.3 創(chuàng)造條件，建設(shè)相關(guān)軟件系統(tǒng)

首先，建立財(cái)、稅、庫(kù)、行四者之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，完善國(guó)庫(kù)集中收付信息處理；其次，建立軟件系統(tǒng)對(duì)收付資金實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)資金管理規(guī)范性；再次，結(jié)合各基層人行、財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)以及代理銀行的要求，拓展現(xiàn)有系統(tǒng)的功能，升級(jí)系統(tǒng)軟件，提高信息化使用效率。

3.4 防范風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

一方面建立健全內(nèi)部控制體系，尤其在資金支付方面，建立有效的制衡機(jī)制，提高資金的使用效率，防止資金濫用；一方面制定透明的資金支付程序，加強(qiáng)監(jiān)管制度，同時(shí)，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)，加強(qiáng)控制，不留死角，特殊事項(xiàng)進(jìn)行特殊審批處理。

3.5 全面實(shí)施，推進(jìn)相關(guān)配套改革

一是對(duì)《財(cái)政資金支付管理辦法》等相關(guān)制度規(guī)定進(jìn)行盡快的修訂和補(bǔ)充，并適當(dāng)結(jié)合地方反饋意見(jiàn)，制定適應(yīng)地方實(shí)際的配套改革；二是加快部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)等其他改革的進(jìn)程，使得國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革能充分利用相關(guān)改革的成果，逐步建立完善的聯(lián)合服務(wù)機(jī)制。

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