我國物流園區發展布局的規范化管理研究

摘要：針對我國目前在物流園區的宏觀規劃布局、運行和管理等方面存在的困難和問題，從宏觀政策、技術標準、扶持和管理手段等方面。提出了在國家層面上從整體布局和規劃的角度規范引導和推動物流園區發展的思路。

關鍵詞：物流園區；發展布局；規范化管理

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A

文章編號：1002－3100(2012)01－0046－03

物流園區作為集約利用土地、整合物流資源、聚集物流服務的重要物流節點，近年來得到了快速的發展，其實，我國的物流園區發展歷史并不長，深圳鹽田平湖物流基地作為國內第一個物流園區始于1998年，迄今為止的10余年問，雖然有浙江傳化物流基地、上海外高橋保稅物流園區等各具特色的物流園區逐漸涌現，但在發展的過程中陸續暴露出不少問題，如規劃不甚科學、運營主體不夠明確、用地較難落實、政策不夠到位、區域系統性和協調性不強、企業入駐率不高等。由于物流園區涉及面廣，政策環境和地理環境復雜，且具有戰略性、系統性、高投入長回報性特點，盲目地一哄而上、大十快上，只會造成重復建設、無序競爭，給巨額的投入造成巨大的風險，且無助于滿足社會的物流服務需求。因此，可以預見，關于物流園區如何發展、如何定位、如何運作的問題在最近一個時期內仍將是物流行業急需理清和解決的熱點和重點問題之一。

單個物流園區的規劃技術經過幾十年的國內外理論和實踐發展已經相對成熟，而如何在我國現行的行政管理體制下，在國家層面上用規范化的思路對物流園區進行整體的發展布局和政策設計，還是一個全新的命題，筆者就此提出幾點建議，希望通過以宏觀政策為基礎、以技術標準為支撐、以科學規劃為導向的模式，推動我國物流園區健康發展。

1 進一步明確物流園區的定義和基本特征

2008年中國物流標委會曾推出了由上海市標準化研究院等單位起草的《物流園區分類與基本要求》國家標準(GB／T 21334-2008)，首次對物流園區進行了分類，并對不同類型的物流園區給出了基本的指標要求，為當時各地的物流園區建設熱潮提供了基礎性的依據和指引。但應該看到，該標準立項和起草時期，全國在運營的物流園區還僅有幾十家，更多的是還在規劃中，而規劃數據往往是從相對理想化的角度考慮，并常需要通過幾個階段才能最終建設完成，因此就導致了以這些規劃數據為參考的國家標準與最終實際建成運行的一些物流園區之間出現了一定的偏差。比如，GB／T 21334要求物流園區的面積宜不小于1km²，但在發改委和中物聯組織的第一次全國園區調研中，有占地面積數據的130家物流園區中有47％占地面積在0.1～1km²之間，“物流園區服務和評估指標”標準研究課題組的調研也表明，目前運行情況較好的物流園區中有半數以上面積在1km²以下。這說明1km2的最低指導線在實際運行中可能有些偏高。

因此，在現階段迫切需要解決的問題之一是根據近幾年已投入運營的物流園區的實際情況，修正和進一步明確對物流園區的界定，如物流園區的最小占地面積、用于物流業務的面積占比、物流業務規模等。只有在此前提下，才有可能根據物流園區、物流中心和物流企業的不同特征區別性地給予扶持和管理。

2 科學識別和保證園區核心業務。切實保護產業發展根基

物流園區內真正開展物流業務部分的大小是體現園區存在意義的重要方面。但目前很多物流園區都存在實際物流業務面積不足的問題，這主要有兩方面的情況，一種是園區開發方在土地審批之初就拿物流做幌子以獲取土地，實際運作中就會盡量壓縮物流業務用地；另一種是由于園區運作初期入駐物流企業不足或物流業務收入偏低而不得不以商業收人來養物流業務，這是因為物流園區本身需較大投入，而物流業務收入往往在短期內難以沖抵投入的成本。中物聯2008年調查的225個物流園區中，總投資在10億元以上的占39.1％，說明物流園區的初期投資較高。但從當前物流園區的業務收入來看，主要來自于庫房／貨場租金等基本收入，以及配套設施租金／管理費、各種增值服務費、物業管理費和辦公樓租金等周邊服務收入，而這些收入目前對很多園區來說是不足以構成理想的投資回報的。這在客觀上造成了一些園區運營方急功近利，在園區內大量開發寫字樓、酒店等商業項目用于營利。

但不管從物流園區的角色定位，還是從發展的持續性來看，以物流為核心的業務應是物流園區的主營業務，借發展物流園區之名圈地進行商業開發的行為雖然可能使開發者獲得更高的收益，但無疑將影響當初規劃中對區域物流服務需求的實現，也會在社會上產生對物流園區發展不利的負面影響，還可能影響真正的物流園區獲得土地，應通過政策手段堅決予以杜絕。

這時就需要建立一套識別園區物流業務占地的標準，根據不同園區的業務類型分別進行規定。該標準可作為評價和監管物流園區的重要手段，對于達不到要求的物流園區采取一定的處罰措施，從而保證物業園區的核心業務，保護物流行業的發展根基。

3 分級管理，加大政策扶持力度，形成物流園區發展長效機制

鑒于物流園區對區域經濟發展的帶動作用，各地對推動物流園區建設都具有較高熱情。中物聯2008年開展的第二次園區調查表明，政府規劃、企業主導開發是最主要的物流園區開發形式，占全部園區的60.8％，尤以東部和南部沿海經濟區為主，而完全由企業自主開發的物流園區僅占全部物流園區的15％。但地方政府常因偏重地方發展而缺乏全局視角，常造成各地園區規劃建設缺乏系統性，易出現重復建設和過度競爭，不利于整個產業的健康發展。

因此，有必要對物流園區進行分級管理，對重要節點地區的物流園區或對周邊區域具有重要輻射作用的物流園區實行國家統一規劃和扶持運作。發揮政府力量相對集中的優勢，在節點的設置、資源的配置、公鐵空運輸資源的聯絡與調配、重點戰略物資與應急物資的儲備等多方面形成整體的系統性規劃布局，扭轉區域物流園區之間缺乏聯系、各自為政，無法較好適應國家整體物流布局需要和滿足企業供應鏈運作需求的局面，解決資源浪費、銜接不暢、配置不平衡的問題。

在具體操作上，可以借鑒德國和日本等國的做法，將需在國家層面統一布局的物流園區作為國家或地區的公益性基礎設施看待，以政府為主導進行區域布局規劃，除土地審批和用地成本方面的政策外，在稅收、專項補貼等方面給予必要的配套政策，緩解物流園區投入運營后急于快速營利的需求，從長遠發展著眼，真正體現出對地區物流發展的提升作用。對其他層面的物流園區實行自主規劃和市場化運作，通過市場的力量實現優勝劣汰，形成健康的發展格局。

4 落實用地政策，減少開發成本，促進物流園區持續健康發展

用地問題一直是物流園區規劃和運營過程中的一個關鍵因素，也受到各界的廣泛關注。全國不僅有為數不少的物流園區規劃因為土地問題難以落實，已經投入運營的物流園區也有許多無法完全實現規劃的用地面積，更有一些物流園區由于土地成本高而長期處于虧損。土地供應對物流園區的影響主要體現在兩個方面，一是由于用地指標限制，難以獲得所需土地；二是用地成本過高，遠超行業承受能力，導致園區物流業務運作困難。

物流行業雖然對整個國家社會、經濟生活的平滑運轉起著至關重要的作用，但其本身不是高盈利行業，尤其是近年運輸成本的不斷增加進一步影響了整個行業的盈利能力。曾有學者測算我國物流行業的整體利潤率約為7％，而在高價過路費和重復征稅等因素的擠壓下，甚至有評論估計行業利潤率僅為3％。在這樣的低利潤水平下，完全通過市場化的途徑解決物流園區的用地問題是不現實的。要想從根本上促進物流園區的持續健康發展，只能在分級管理的基礎上，通過政策明確物流園區用地的基礎性、公共性和服務性的特殊性質，對需要政策扶持的國家規劃層面上的物流園區，在土地審批、地價等方面給予特殊扶持政策，在保證集約利用土地的前提下，降低物流園區的開發成本，減少園區運營主體的后顧之憂。

物流業被列入十大調整振興規劃后，國辦在《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》(國辦發[2011]38號)中明確了“加大對物流業的土地政策支持力度”的政策建議，提出“要在加強和完善管理、切實節約土地的基礎上，加大土地政策支持力度，科學制定全國物流園區發展專項規劃，提高土地集約利用水平，對納入規劃的物流園區用地給予重點保障”。目前急需的是在各有關部門的共同努力下，將上述政策落實到位，將政府的土地利用規劃與物流園區專項規劃適度融合，保證公益性基礎性物流園區用地的落實。

5 制定園區評估標準，建立園區監管和退出機制

在對起著社會公共基礎設施作用的物流園區給予規劃、土地、經費等各方面扶持的同時，還應通過制度設計保證物流園區的運行、管理和實際發揮的作用符合社會對其提出的要求。因此，有必要通過技術標準的形式固化對物流園區進行考核和評估的方法和程序，從物流園區提供公共服務的角度出發，建立對物流園區進行綜合評價的指標體系，并根據貨運型、商貿型、綜合型園區在業務側重、信息化要求、輻射范圍等方面的不同特征區別給出適當的要求。

以物流園區評估標準為工具，建立物流園區監管機制，鼓勵優秀的物流園區，并可適當加大扶持力度，對運作情況不理想的物流園區提出整改措施，并可對連續數次無法達到要求的物流園區采取一定處罰措施，建立能上能下的退出機制，提高物流園區運營主體的責任心和能力，推動全國物流園區的運營效率。