湘鄂渝黔邊區區域公共產品有效供給模式與機制研究

摘要：湘鄂渝黔邊區地理和人文特征趨同，資源條件相似，是一個在自然環境和社會發展特征等方面都具有較強同一性的相對完整和獨立的地理單元，具備區域公共管理模式與機制構建的基礎性條件。研究揭示湘鄂渝黔邊區區域公共產品供給各主體的行為邏輯和動因，構建“跨區域、多中心”的治理模式，有助于區域內各地方政府制定針對性更強的政策，有效提供區域公共產品。

關鍵詞：湘鄂渝黔邊區；區域公共產品；有效供給

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0089-05

一、區域公共產品的理論內涵

在20世紀50、60年代，公共選擇學派、當代政治經濟學派在分析公共財政問題過程中開始較多使用公共產品這個概念，公共產品通常與私人產品相對稱。作為一類新興的概念，我們將區域公共產品定義為：它是根據某一特定區域內公共產品的外部性范圍不同而劃分出來的一種公共產品類型。此類公共產品的供給能給相鄰的各行政區帶來收益，其對于解決諸如水源共享、城際交通設施共建、區域性社會穩定、區域旅游開發等某些區域性的公共問題具有重要作用，因此該公共產品的生產和提供需要有多個具有一定管轄權的利害關系主體參與，需要依靠多中心的集體行動來解決。

（一）區域公共產品供給的基本特點

1.區域公共產品具有所有公共產品消費上的非排他性和非競爭性這兩個最基本特點。

2.區域公共產品，尤其是其中的基礎設施類公共產品，通常對于規模經濟和范圍經濟有著較高的要求，比一般意義上的地方公共產品具有覆蓋空間范圍更大、生產規模更大、投入更大的特點[1]。

3.區域公共產品具有明顯的地理依賴性以及外部效應溢出性。在地理位置相鄰的行政管轄區域之間或多或少總會存在著諸多的共同利益問題，在這種情況下，解決區域所共同面對的公共產品就成為可能；在溢出效應的作用下，區域公共產品向相鄰的區域擴散，其受益范圍大于行政界限，區域公共產品提供地點的不同，在很大程度上影響到受益范圍的大小和受益人口的多少。

4.在某一區域內，區域公共產品的需求與供給主體存在著復雜性和多樣性，該區域公共產品的供給會涉及到區域內兩個以上主體，各個主體之間存在著各種利益關系，因而需要靈活而又復雜的制度安排和機制設計。

5.區域公共產品還具有動態性的特點，導致其范圍和界限具有相應的不確定性，其受益人群也會隨之發生較大的變化。

（二）區域公共產品的供給模式

我國在實踐探索中主要形成了以下幾種區域公共產品的供給模式：政府主導供給模式，是指政府憑借其權威和計劃手段統一安排，主導公共產品的供給。我國實行的是社會主義市場經濟體制，在很長時間內，甚至在當下國內很多地方，政府單一供給模式仍是區域公共產品的主導模式；市場調控供給模式，是指在政府失靈的現實情況之下，各個主體通過運用市場機制來調控區域公共產品的供給；第三部門供給模式，在一定區域內，除了政府和市場主體外，還大量存在著社會第三部門，社會第三部門單獨或者聯合起來供給區域公共產品；多元主體合作供給模式，無論是政府單一供給還是市場調控供給，還是依靠第三部門的自主供給都會存在著各種各樣的缺陷，在現實情況下，沒有哪一種單一的供給模式能解決復雜的區域公共產品的有效供給問題，不能滿足當下消費者對公共產品多元化的需求，因此比較有效的供給模式是充分利用各個主體的優勢，采用多元主體合作供給的模式[2]。

二、湘鄂渝黔邊區區域公共產品供給的現狀

湘鄂渝黔邊區地處武陵山區，是由湖南、湖北、重慶和貴州四省（市）毗鄰地區構成的，包括湖南省兩市一州（即張家界市、懷化市和湘西土家族苗族自治州）、湖北省恩施土家族苗族自治州、重慶市黔江區和貴州銅仁地區，總面積約11.5萬平方公里，人口2000余萬，聚居著土家族、苗族等30多個少數民族，是一個多民族聚居的少數民族地區。區域內山同脈、水同源、樹同根、民同俗，社會發展水平相當，經濟交往久遠，是一個自然環境、經濟社會發展同一性較強的相對完整和獨立的地理單元。在本區域中，公共產品的供給有其自身的特殊性。

（一）湘鄂渝黔邊區公共產品供給的特殊性

1.自然地理條件的限制。武陵山區地處我國西部地區的東部邊沿，其基本特征是不沿疆、不沿海，遠離經濟中心，在各省級行政區進行社會經濟布局時大都較少顧及，甚至某些交界地帶處于“四不管地帶”。區域內地形以高山峽谷為主，丘陵平壩為輔，自然條件惡劣，基礎設施投入欠賬較多，生態環境脆弱，經濟發展的物質條件較差。長期以來，因為交通運輸等基礎公共服務設施的供給不足，致使資金、技術、人才難以引進，這在一定程度上加重了湘鄂渝黔邊區政府提供公共服務的難度。

2.經濟環境的影響。湘鄂渝黔邊區經濟發展滯后，技術水平不高，勞動生產率低，生產經營規模小，市場競爭力弱。交通落后，信息閉塞，運輸成本高。市場發育不足，生產組織化程度低。傳統自然經濟尚未改變，產業結構趨同。第一產業比重過大，且以種糧養豬型為主，經濟結構單一，農業產業化程度低；第二產業總量小，特別是工業企業規模小，技術含量低，附加值低，效益差；第三產業弱小。民族自治地方財政總量小，稅源少，財政自給率低。

3.政治制度方面的特殊規定。我國民族區域自治法規定民族區域自治地方政府享有科技、教育、衛生、文化等方面的自治權。根據這一規定，湘鄂渝黔邊區民族自治政府在發展科教文衛社會事業和提供公共服務上享有一定的自主權。

4.文化方面的特殊性。湘鄂渝黔邊區地處相對封閉的偏僻地方，遠離政治經濟中心，造成當地少數民族人口生活方式落后，陳舊的觀念根深蒂固，人口文化素質低下，自身生產力水平低下，社會發育嚴重滯后。

（二）湘鄂渝黔邊區區域公共產品供給存在的問題及其原因

1.公共供給嚴重不足。

（1）交通基礎設施薄弱。以恩施州為例，截至2011年，全州僅有通鄉油路931km，省級出口路和經濟斷頭路308km，通村油路（水泥路）5891km，雖全部鄉鎮都通了油路，但仍有716個村基本不通公路，占總數的25.5%；其中75個村（占總數的3%）完全不通路，另有641個村（占總數的22.5%）雖有路，但系毛坯路，且路面寬度在3.5米以下，全州行政村公路通達率僅為74.5%，通暢率更是低至52.3%。

（2）公共衛生狀況堪憂。2011年，邊區內的恩施州每千人擁有鄉村醫生人數僅為0.98人，而恩施下轄的來鳳縣14個重點貧困村人口總數為16994人，居住分散但醫生卻只有8人，每千人擁有鄉村醫生人數僅為0.47人，看病難現象普遍突出。盡管通過廣泛宣傳，大多數農民參加了新型合作醫療，但農民極其有限的現金收入，仍將使相當一部分醫患者，因支付高額的醫療費用而致貧[3] 。

（3）教育發展水平低。湘鄂渝黔邊區的教育發展水平低，公民文化素質較低。2009年，該區文盲半文盲占6歲以上人口近20%。大多數缺乏技能。懷化、渝東南、恩施、湘西、張家界、銅仁五地小學階段平均失學率為2.71%，初中階段平均輟學率達到5.67%，較大程度地高于全國平均水平，而在貧困鄉村初中輟學率更是在10%以上[4]。區域內大專以上學校有三所，只有一所為綜合性大學。大學生比重低，而且約有80%的大學生就讀于區內大學。九年制義務教育的大力推進，使邊區小學、初中等基礎教育得到了長足發展，但對經濟發展水平有極大促進作用的地方性普通高等教育、職業技術教育及普通基礎教育中的高中教育卻沒有得到相應的發展。

2.區域里公共產品分布不均衡。湘鄂渝黔邊區屬于邊遠山區和落后的民族地區，區域內的公共產品分布極其不均衡。城區與城區之間公共產品差距大，城區與農村差距則更大。近幾年政府在教育，醫療、住房等方面的投入不斷加大，公民享受的教育、醫療等公共服務所帶來的社會福利也在日益增加，但是還存在嚴重的公共產品享有不平等的現象，和人民的期望有較大的差距，特別是弱勢群體的社會保障不到位，廣大農民在基本公共產品享有方面同城鎮居民存在事實上的嚴重不平等。

3.財政體制不合理，地方政府財政壓力大。我國從1994年起進行分稅制改革，分稅制的核心內容是在各級政府之間劃分稅種，從而規范各級政府之間的財政分配關系。財政分權制度的實行使地方政府承擔起供給區域公共產品的主要職責。同時由于改革的不徹底，并沒有使各級政府間的財政分配關系得到規范。

4.區域合作協調機制缺失，地方政府各自為政。由于區域公共產品自身的特殊性質決定了其供給必然要涉及到多個行政主體的共同行動，因此相關各地方政府之間關系是否協調就成為影響區域公共產品供給效率的重要因素。湘鄂渝黔地區有6個地市州50個縣級行政單位，各個市州分屬于四個省（市），存在著嚴重的本位主義和部門主義。政府部門主義的實質就是部門利益問題，在部門利益最大化的引導下，各個地方政府（部門）就各種利益資源進行區域競爭和封鎖，破壞了地方合作關系，導致區域公共服務治理失靈[5]。

5.政府單一的供給模式，公眾公共需求訴求表達困難。湘鄂渝黔邊區由于市場主體和第三部門等發展還不完善，因此公共產品供給模式長期以來以政府單一供給為主，公眾對公共產品的需求和供給的訴求難以表達。在工作中，地方政府及其官員首先考慮的是其政績，對他們而言政績直接決定他們的仕途，至于他們所制定的政策是否能充分體現普通民眾的需求則往往考慮不多。這種政府單一供給模式，一方面造成了供給不足，另一方面又造成了供給過剩[6]。

三、改進湘鄂渝黔邊區區域公共產品有效供給的模式與機制

（一）構建湘鄂渝黔邊區區域公共產品多元主體聯合供給模式

基于湘鄂渝黔邊區的特殊地情，筆者認為，只有建立起區域公共產品多元主體聯合供給模式（見圖1），才能最大限度滿足群眾對區域公共產品的需求。在這種供給模式中，參與的主體有政府、市場、第三部門（民間組織）、區域內的民眾以及其他主體。各主體之間的關系不是統治與被統治的關系，也不是競爭與對立的關系，而應當是在合理分工基礎上的伙伴式合作關系，強調的是協調、整合、分權和參與[7]。

1.區域公共產品多元主體聯合供給模式必須以政府為主導。區域公共產品多元供給主體必須以政府為主導，以保證基本公共服務供給的公平，避免“泛市場化”。不論是純公共品，還是準公共，政府都必須承擔主導性的供給責任，發揮自身的主導作用。當然，政府并不能提供所有的公共產品。在公共產品多元主體中，政府具有其他主體不可具有的優勢，如強制性動員和使用全社會資源的權力，采集公民需求信息的暢通渠道，立法和執法的權力，等等。基于此，治安、司法等涉及公共安全和社會穩定的公共產品，環境保護等公益性的公共產品應由政府來提供。湘鄂渝黔邊區政府在區域公共產品供給中，應發揮好以下的作用：首先是提供那些需要憑借強制力才能有效提供的公共產品，如維護公共秩序，確保社會和諧穩定，為民眾提供基本社會福利等。其次，建立健全市場準入制度，在公共領域引進私人和社會資本，不斷推進公共服務的市場化改革。最后，政府要為消費者提供相關的信息，幫助消費者提高認識，防止消費者陷入非理性集體行動的困境。

2.充分發揮市場（私人部門）的重要作用。西方產權理論為區域公共產品的市場供給提供了理論依據，公共產品的市場供給也得到了國內外實踐的檢驗。市場供給區域公共產品有其自身的比較優勢。對于那些具有競爭性的區域準公共產品供給而言，市場供給具有更高的效率，同時也有利于解決基礎性項目的資金短缺和“政府失靈”等問題。

3.重視第三部門的重要作用。第三部門的組織性質決定了他們所提供的是公益性和志愿性的公共產品，尤其是在積極回應社會的生態、環境、貧困、弱勢群體、自然災害、突發事件、甚至是國際援助等方面，可以在一定程度上彌補市場失靈和政府失靈帶來的社會負面影響，從而促進社會的進步，具有超越國家機構的官僚作風、增進人際和諧的優勢和功能。

圖1 湘鄂渝黔邊區區域公共產品多元供給模式

政府—市場—第三部門多元供給模式，是當代社會治理的理性選擇。這種模式能夠充分發揮各主體的優勢，高效滿足社會多樣化的需求、最大限度實現公共利益，形成區域公共產品的有效和諧供給。

（二）構建湘鄂渝黔邊區區域公共產品供給的管理制度平臺

1.建立區域合作的組織協調機制。

（1）建立區域公共產品管理委員會。成立由湘鄂渝黔邊區各市州政府及其有關部門組成、邀請國務院相關部門擔任顧問的“區域公共產品管理委員會”，全面負責本區域重大公共產品供給的協調工作。在該委員會的統一協調之下，由各邊區政府統一部署，加強本區域內的公路、鐵路、機場、港口、航道、郵電通信、信息網絡、能源、金融電子化等基礎設施建設，為區域發展提供一體化的基礎設施支撐。

（2）建立健全湘鄂渝黔邊區黨政領導聯席會議制度。以此為平臺，通過對涉及區域經濟社會發展的政策、規劃等方面的協調，加強區域經濟的分工與合作，實現各地優勢互補和錯位發展，促進區域一體化發展。

（3）建立各種跨區域的民間組織。從本地的實際情況考慮，可以建立兩類區域性非政府組織：一是建立區域性參謀機構。以吉首大學為核心，整合湘鄂渝黔邊區的科研院所、高等院校等方面的力量，通過組織各種學術研討會、創辦合作論壇等加強區域學術交流，為湘鄂渝黔邊區域公共產品的有效供給建言獻策；二是建立各種區域性行業協會，通過發揮各種協會的內在優勢，全面了解和掌握區域公共產品的需求，制定合理有效的行業發展規則，避免惡性競爭，從而實現行業的共同發展。

（4）建立政府信息共享制度。通過政府各部門之間的信息共享制度，加強各地方政府、各部門、各參與主體之間的信息交流，協調相互利益關系，避免惡性競爭，促進區域公共服務規劃的順利實施和整體推進。同時，建立良好的信息溝通機制，也有利于各方表達自身利益和監督對方行為。從博弈理論來看，地方政府在供給區域公共產品的博弈選擇過程中，容易陷入“囚徒困境”的一個重要原因就是相互間的信息不對稱[8]。因此，地方政府應該通過溝通交流，充分表達自己的利益和愿望，及時獲得對方行為選擇的信息。

2.完善區域公共產品的決策機制。建立一套科學有效的公共產品政府供給的決策機制不僅有助于保證公共產品供給過程的民主化、科學化，也是實現公共產品供給最佳效果的必要前提條件。公共需求機制運行良好，政府就能了解到公眾的利益需求。政府對搜集到的公共需求信息進行分析、綜合，然后針對公眾的需求、期望采取某種公共行動予以解決，這一過程就是人民群眾或社會利益群體反映和表述自己的利益、愿望和要求，促成決策者制定政策予以滿足的過程。政府在向每一個社會成員分配利益時，既要考慮到社會各成員之間的利益相關性，更要從整體利益出發，保護多數人的利益，尤其是多數人的長遠利益。

3.建立科學合理的績效評估體系。目前，對地方政府和地方干部的考核，主要是根據對上級政府下達的各種地方經濟社會發展的硬性指標的完成情況給予不同獎懲待遇，追求所謂的“政績”并且將這種考核結果同干部的職務晉升直接掛鉤。科學合理的績效考核標準，可以引導和促使區域地方政府及其工作人員真正為區域內的社會公眾服務并對其負責，從而使得區域公共產品的供給真正滿足社會公眾的需求。建立科學合理的績效評估體系，可以減少甚至避免由區域內地方政府及其官員之間惡性的“政績競爭”而導致的區域公共產品供給的“囚徒困境”，從而有利于實現區域公共產品的有效供給。

4.建立高效合理的區域公共財政支撐體系。區域性公共產品具有很強的外部效應，單由某一個地區來供給在現實中并不可行，一方面，地方政府在決策時會進行理性的分析，區域公共產品的外溢會使地方財政效應產生溢出；另一方面，區域性公共產品供給也不是某個地方的財政所能承受的，必須由相關地方的政府部門協同合作，建立類似區域性財政基金的組織，并積極引導社會和企業資金進入，才能有效提供區域性公共產品以滿足當地民眾需求。

參考文獻：

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[4]王麗華，呂學芳.武陵山區基礎教育機會狀況及其政策優待取向[J].教育學報，2009（6）：74.

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[8]王佃利，等.區域公共物品供給視角下的政府間合作機制探究[J].中國浦東干部學院學報，2009（4）：104.

責任編輯 凌經球