在新一輪土地利用總體規(guī)劃中優(yōu)化土地利用模式研究

摘要：本文通過對沈陽市沈，土地利用基本征的闡述，和存在問題廈原因的分析，進一步提出優(yōu)化土地利用模式的策略，探討新一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)，為沈陽市合理利用土地資源奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃 土地利用 土地利用模式

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-09 8X(201 2)O 2(b)-0007-02

1沈陽市土地利用的基本特征

1.1土地開發(fā)強度大.利用率高，后備資源數(shù)量少

沈陽市已利用土地11858km2，占土地總面積的90％以上，未利用土地只有1000km2左右，而且其中可開墾的后備資源數(shù)量只有不到20％，大部分未利用土地是需要保護、不宜開墾的濕地和在目前技術(shù)水平下開發(fā)難度較大、不適宜利用的土地。

1.2農(nóng)用地比例高，耕地占絕大比重

沈陽市農(nóng)用地總面積9900平方公里，占土地總面積比例高達77％，耕地總面積6829km2，占土地總面積53％，占農(nóng)用地總面積69％。農(nóng)用地，特別是耕地是沈陽市最主要的土地利用方式。

1.3耕地整體質(zhì)量較好。但地域差異大.不均衡

沈陽市橫跨遼東山地和遼河、渾河沖積平原，地貌類型多樣，東部山地丘陵區(qū)以林地為主，中部和西南部平原以耕地為主，北部丘陵地區(qū)耕地與林地比重都較大。因地勢較為平坦，以平原為主，耕地整體質(zhì)量較好，但是由于自然資源條件的差異，各地區(qū)耕地產(chǎn)出量也有很大差異，由于中部及南部土壤、水資源條件較好，因此沈陽市的優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地和糧食主產(chǎn)地集中在中部及西南部地區(qū)，而北部地區(qū)農(nóng)用地質(zhì)量較差，糧食產(chǎn)出率較低，自然環(huán)境條件較差。

1.4土地利用模式總體屬于粗放型，投入與產(chǎn)出比有待提升

沈陽市在土地利用方式上存在重量輕質(zhì)現(xiàn)象。雖然中心城區(qū)人均建設(shè)用地面積82.7m2，人口密度大，但是農(nóng)村居民點人均用地平均達到363m2，是國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》上限的2倍以上。另外沈陽市中心城區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)用地效益不到300元/m2，而廣東省則接近400元/m 0，上海市更是高達650元/m2?？梢?，盡管沈陽市土地利用率高，但產(chǎn)出率并不高，總體上仍然是一種粗放型的土地利用模式。2沈陽市土地利用存在的問題及原因分析

2.1建設(shè)用地不足與浪費并存.土地利用效率有待提高

沈陽三環(huán)內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)密度和強度均很高，人均用地為80.1m2。而2001年我國特大城市建成區(qū)平均人均建設(shè)用地面積已經(jīng)達到97.7m2，高出沈陽市17.6m2，按照世界中等發(fā)達國家水平，人均建設(shè)用地面積至少應(yīng)該達到90-125m2。由此可見，沈陽現(xiàn)狀較低的人均建設(shè)用地使現(xiàn)代都市的公共服務(wù)、文化教育、休閑娛樂、生態(tài)環(huán)保等功能無法充分發(fā)揮，生活、生產(chǎn)、交通等基本功能也不能得到較好的滿足，更談不到建設(shè)21世紀適宜人類居住的城市。這在一定程度上影響了沈陽市、沈陽經(jīng)濟區(qū)，甚至整個東北地區(qū)的振興步伐。

但是另一方面沈陽市部分建制鎮(zhèn)用地和農(nóng)村居民點土地浪費嚴重，以39.5％的人口占用了全市64.1％的居住用地，且布局分散，規(guī)模小，數(shù)量多。因此，在大力推進城鎮(zhèn)化進程的同時，應(yīng)充分重視對小城鎮(zhèn)和村屯建設(shè)用地的控制和整理，避免“空心村”的存在，通過小城鎮(zhèn)改造和合理遷村并屯，提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約平。

2.2土地生態(tài)環(huán)境逆向演進趨勢加劇

(1)土地荒漠化問題突出

目前沈陽市土地荒漠化的面積為316700hm2，占土地總面積的24.6％。主要集中在康、法兩縣和新民市柳繞地區(qū)、遼中縣河西地區(qū)。近年柒干旱越來越重，且干旱天氣常常伴有大風(fēng)天氣，加劇了土地荒漠化的發(fā)展進程，沈陽每年有1000hm2土地被沙化，目前內(nèi)蒙古科爾沁沙漠還在以每年30m的推進速度逼近沈陽。沈陽北部和西北部的沙化地區(qū)已經(jīng)被劃入科爾沁沙地范圍內(nèi)。

(2)水土流失現(xiàn)象明顯

沈陽市仍然存在大量陡坡耕地，過度開發(fā)利用造成了嚴重的水土流失，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我市坡耕地面積達到20400hm2，水土流失面積達到194700hm2，占土地總面積的15.1％。

2.3土地后備資源日益匱乏、開發(fā)整理復(fù)墾難度大

沈陽市后備土地資源數(shù)量有限，農(nóng)村建設(shè)用地整理和工礦廢棄地復(fù)墾尚存在一些潛力，但是整理復(fù)墾所需資金巨大，特別是農(nóng)村建設(shè)用地整理還受到傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、土地權(quán)屬關(guān)系等因素的制約，其面臨的困難很大。上輪規(guī)劃的實施也證明了這點，1996-2005年土地開發(fā)整理所增加的耕地也只能滿足建設(shè)占用耕地的占補平衡，與上輪規(guī)劃制定的土地開發(fā)整理的目標(biāo)相去甚遠。

3優(yōu)化土地利用模式的策略

3.1優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu).保障城鎮(zhèn)地區(qū)合理、健康發(fā)展

沈陽市經(jīng)濟社會發(fā)展逐步加快，建設(shè)用地需求不斷擴大，以健康的方式用地是建設(shè)用地可持續(xù)利用的基本保證。城鎮(zhèn)作為“城市之尾、鄉(xiāng)村之首”，架起了鄉(xiāng)村與城市的橋梁，城鎮(zhèn)的健康發(fā)展則顯得尤為重要。

(1)改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康發(fā)展

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，最重要的是要改變城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)狀，以此改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡而造成的土地利用狀況和利用方式之間存在的巨大差異。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，應(yīng)把社會主義新農(nóng)村建設(shè)擺到突出的戰(zhàn)略位置，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村.以工業(yè)化為核心，城鎮(zhèn)化為支撐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，進一步促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的健康發(fā)展。

(2)以中心鎮(zhèn)建設(shè)為依托，加快推進農(nóng)村居民點整理

大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，挾持郊區(qū)和縣(市)中心城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，建立一批中心鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)，并以中心鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)為依托對農(nóng)村居民點進行整理。建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的機制，引導(dǎo)分散的農(nóng)村居民點逐步向中心鎮(zhèn)集中，使農(nóng)村中閑置的建設(shè)用地以有效的方式置換出來，可部分解決城市建設(shè)用地需求無法滿足的問題，有效緩解城市人口過密、住房緊張、交通擁擠、環(huán)境污染等問題。

(3)強化城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)用地意識，走集約發(fā)展道路

在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，強調(diào)城鎮(zhèn)的內(nèi)涵發(fā)展。加強城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)發(fā)展，強化區(qū)域整體化和均衡發(fā)展的意識，走集約發(fā)展的道路，依靠技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、有效利用城鎮(zhèn)資源，避免項目的重復(fù)建設(shè)和土地利用重復(fù)投入。優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，建設(shè)良好的生態(tài)壞境，充分挖掘和發(fā)揮城鎮(zhèn)的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人文、科技等優(yōu)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2統(tǒng)籌安排各類用地，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)機制，避免土地利用結(jié)構(gòu)性缺陷，通過土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，引導(dǎo)生產(chǎn)力布局。首先是運用經(jīng)濟手段調(diào)整、優(yōu)化城市存量建設(shè)用地。對產(chǎn)業(yè)空間布局與城鎮(zhèn)發(fā)展要求不相適應(yīng)的企業(yè)，進行外遷，進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為第三產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)事業(yè)提供用地；其次對散落在各地的加工工業(yè)，運用經(jīng)濟手段和行政管理辦法使這些企業(yè)逐步進入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，逐步杜絕工業(yè)用地的零散化；建設(shè)用地的供給優(yōu)先考慮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和附加值較高、技術(shù)含量較大的產(chǎn)業(yè)，逐步淘汰效益低.占地面積大、污染比較嚴重的企業(yè)；運用市場機制配置土地資源，通過既有工業(yè)用地的置換、整理和整合，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，達到合理高效利用的目的。

3.3優(yōu)化配置土地資源。提高土地資源節(jié)約.集約利用

優(yōu)化配置土地資源，提高土地利用整體效益，按照“三個集中”戰(zhàn)略即“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營集中”調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進集約高效用地。針對各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地利用現(xiàn)狀特點，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展需要優(yōu)化配置土地資源，打破城鄉(xiāng)分割，整合空間資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，全面提高土地利用整體效益，形成東西南北中各具特色的城市空間發(fā)展格局?！爸鞒且恍鲁且绘?zhèn)”的三級城鎮(zhèn)空間體系。集中化、規(guī)模化、集約化的工業(yè)發(fā)展模式，建立集鎮(zhèn)一中心村一自然村的農(nóng)村居民點綜合整理模式。

加大城市建設(shè)的投資力度，把有限的資金集中起來，對重點發(fā)展地區(qū)進行高強度、高密度的投入，將目前低投入、低產(chǎn)出的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)檩^高投入、較高質(zhì)量的發(fā)展模式。引導(dǎo)城市建設(shè)用地的合理布局和功能配置，嚴格保護非城市建設(shè)用地，通過內(nèi)部整合和整治等方法，集約利用城市建設(shè)用地。

3.4積極進行國土整治.注重經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

保護和改善生態(tài)環(huán)境對國土進行綜合整治是土地利用的基本原則，也是土地利用和土地管理的重要目標(biāo)。要認真貫徹中央關(guān)于“在保持經(jīng)濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源，保持良好生態(tài)環(huán)境”的基本國策，堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的方針，正確處理經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，加大土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，盡快遏制土地退化和生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，并最終走上生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的道路。

一是要加強土地退化的防治。重點防治水土流失、土地沙化，土地質(zhì)量的下降。對過度開墾地區(qū)，有計劃有步驟地退耕還林。二是積極開展土地整理和復(fù)墾，適度開發(fā)耕地后備資源。土地整理要與村莊改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，注重提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。后備資源的開發(fā)嚴格按照生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃進行，決不允許出現(xiàn)新的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。三是要走集約型經(jīng)濟發(fā)展之路，節(jié)約土地資源、降低污染，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，積極發(fā)展新資源和替代資源。四是要統(tǒng)籌安排土地退化防治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等各項工作。

3.5合理控制耕地及基本農(nóng)田規(guī)模與布局

耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障，保障一定數(shù)量的耕地特別是基本農(nóng)田和提高耕地質(zhì)量，是在我國人多地少、土地退化嚴重、后備土地資源不足、用地需求居高不下、耕地資源又相對不足且急劇減少，給經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來巨大壓力的局面下提出的。沈陽市耕地質(zhì)量較高，是全國的糧食生產(chǎn)基地，在國家糧食安全戰(zhàn)略中具有相當(dāng)重要的地位，因此耕地一定要保持相當(dāng)?shù)臄?shù)量。同時沈陽市又是東北經(jīng)濟區(qū)的中心，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、土地后備資源相對不足的條件下，要保有一定數(shù)量的耕地同時又要滿足社會經(jīng)濟的快速發(fā)展是一個相當(dāng)艱巨的任務(wù)。

保證一定耕地數(shù)量，一是要堅持建設(shè)占用耕地的占補平衡制度，按建設(shè)項目考核實現(xiàn)耕地占補平衡，確保通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地數(shù)量不低于建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積。二是因地制宜，在確保一定數(shù)量耕地的條件下，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。三是按照保護耕地糧食生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略要求，建立糧食安全和耕地數(shù)量預(yù)警系統(tǒng)，需要對糧食生產(chǎn)進行有效的監(jiān)控，及時進行預(yù)測，并采取相應(yīng)的對策。四是建立完善有效的耕地保護制度體系、適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的耕地保護機制體系、可靠的資金保障體系、先進實用的耕地保護技術(shù)保障體系，確保耕地保護責(zé)任、措施、投入到位。

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