淺析當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革

摘 要:我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模的用地需求，因土地問(wèn)題引發(fā)的矛盾也日益凸顯。本文介紹了我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的土地問(wèn)題，并提出了促進(jìn)土地改革的建議。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化 農(nóng)村 土地制度改革

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3791(2012)06(c)-0238-01

當(dāng)前，我國(guó)最大的內(nèi)需在于城鎮(zhèn)化，我國(guó)目前也正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大又會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模的用地需求，因土地問(wèn)題引發(fā)的矛盾也日益凸顯。如何針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景對(duì)我國(guó)土地制度進(jìn)行行之有效的變革是我們迫切需要思考和解決的問(wèn)題。

1 我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的土地問(wèn)題

1.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只是一簡(jiǎn)略的叫法，全稱是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。總體原則是平等協(xié)商、依法、自愿、有償。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其原有承包關(guān)系不變。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本目的不是把土地集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而是為了解決人多地少的矛盾。規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要條件，因此土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是關(guān)系到農(nóng)民利益和土地承包責(zé)任制的重要問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象是比較普遍的。所有權(quán)與使用權(quán)分離以及發(fā)展中介組織，我們都比較滯后，但它們又是土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的兩大前提。

城鎮(zhèn)化背景下集體建設(shè)用地以及自發(fā)地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，政府相關(guān)部門沒(méi)有相應(yīng)的、規(guī)范的管理措施。當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地交易成本過(guò)高，不利于土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，我們的土地產(chǎn)權(quán)中尚未對(duì)土地轉(zhuǎn)移做出清晰的權(quán)屬規(guī)定。由于農(nóng)村干部和農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，相當(dāng)一部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)淡薄，農(nóng)村集體組織擅自將土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不明確，導(dǎo)致集體在土地支配上的權(quán)利空間過(guò)大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。

1.2 土地資源的過(guò)度使用

土地作為一種不可再生的資源，我們對(duì)其利用應(yīng)該是十分謹(jǐn)慎的。土地用途變更的隨意性、土地權(quán)利益主體的多元性等等行為對(duì)土地的合理利用是極為有害的。我國(guó)的土地利用粗放，地方政府熱衷于進(jìn)行成本較低的征地。較低的征地補(bǔ)償成本客觀上反而縱容了土地征占，放大了土地需求，建設(shè)用地利用卻比較粗放。一些地方政府為了吸引企業(yè)落戶，急于開(kāi)發(fā)土地資源，忽視了工業(yè)區(qū)、宅基地、居住房屋的整體布局，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。我國(guó)土地利用已透支未來(lái)，土地出讓金的一次性收取，積聚了極大的金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地收益的社會(huì)分配不公引發(fā)的矛盾也很突出。因此，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，提高土地利用率，是城鎮(zhèn)化背景下加快土地制度改革的必經(jīng)途徑。

1.3 農(nóng)民土地權(quán)益沒(méi)有得到有效保障

從古至今，土地都是農(nóng)民最重要的保障條件，那么，土地被征用后，農(nóng)民的保障問(wèn)題如何解決呢？當(dāng)前，社會(huì)高度關(guān)注征地問(wèn)題就是因?yàn)檫@一制度可能導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害。當(dāng)前農(nóng)村土地，包括宅基地的土地所有權(quán)都屬于村集體，農(nóng)民只擁有使用權(quán)，但農(nóng)村土地承包制需要使用權(quán)得到長(zhǎng)期保障。

征地范圍寬、征地過(guò)程不透明、補(bǔ)償水平低和安置渠道窄是目前我國(guó)農(nóng)村征地制度的四個(gè)弊端。各地征地補(bǔ)償?shù)姆峙錁?biāo)準(zhǔn)都不一樣，有的是按照戶口，有的是按土地面積，一般來(lái)說(shuō)當(dāng)?shù)卣畤?guó)土資源管理部門和物價(jià)部門會(huì)以聯(lián)合下文的形式明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等，具體金額要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門會(huì)通過(guò)公告明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一些地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖有多提高，但補(bǔ)償依然是參考土地的原農(nóng)業(yè)用途，沒(méi)有合理體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

一些地方政府強(qiáng)制推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，變相剝奪農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，企業(yè)與農(nóng)戶沒(méi)有簽訂規(guī)范的合同，參與各方的利益關(guān)系怎樣協(xié)調(diào)，有很大的不確定性。未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。另一方面，我國(guó)有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本法律制度還不完善，使得在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛處理起來(lái)缺乏有力依據(jù)。

2 當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下做好土地制度改革的建議

2.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是規(guī)范土地市場(chǎng)的需要。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來(lái)。規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為已成為今后加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的重要任務(wù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是土地管理制度改革的重要舉措，它有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。我們要根據(jù)中共十七屆三中全會(huì)的精神，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以將農(nóng)村的閑置集體建設(shè)用地，提高土地利用效率。我們要推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，要改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，逐步形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用。

2.2 允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租

城鎮(zhèn)化背景下推動(dòng)土地制度改革，我們應(yīng)該讓農(nóng)民的住房具有和城市居民同等的權(quán)益。因?yàn)椋r(nóng)民住房的買賣、抵押和出租等行為，沒(méi)有影響集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性。住宅建設(shè)用地的集約利用和有效流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民和村集體都能從中獲得很大的收入。允許農(nóng)村集體所有的住宅使用權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押而進(jìn)入市場(chǎng)，可以增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入，也為國(guó)有土地所有權(quán)提供了在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的形式。

2.3 允許有條件的農(nóng)村由農(nóng)民自主推進(jìn)城鎮(zhèn)化

農(nóng)民是農(nóng)地改革的主體，所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持依靠農(nóng)民。城鎮(zhèn)化背景下加強(qiáng)農(nóng)村土地改革，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，提高改革的效率、，都必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民和依靠農(nóng)民。農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。我們應(yīng)該充分相信農(nóng)民有能力進(jìn)行自主城鎮(zhèn)化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以在不改變集體土地所有制的條件下，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主完成。農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，縮小了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，農(nóng)地改革必須堅(jiān)持依靠農(nóng)民，而土地綜合整治是在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展一體化形勢(shì)下提出來(lái)的，它是城鄉(xiāng)溝通的橋梁。在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展這個(gè)背景下的土地制度改革是產(chǎn)權(quán)、征地、集體土地流轉(zhuǎn)、宅基地、戶籍、社會(huì)保障等一系列制度的改革。

參考文獻(xiàn)

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