淺析當前我國城鎮化背景下的土地制度改革

摘 要:我國城鎮規模不斷擴大會產生大規模的用地需求，因土地問題引發的矛盾也日益凸顯。本文介紹了我國城鎮化面臨的土地問題，并提出了促進土地改革的建議。

關鍵詞:城鎮化 農村 土地制度改革

中圖分類號:F321.1文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)06(c)-0238-01

當前，我國最大的內需在于城鎮化，我國目前也正處于城鎮化高速發展時期，城鎮規模不斷擴大又會產生大規模的用地需求，因土地問題引發的矛盾也日益凸顯。如何針對當前城鎮化背景對我國土地制度進行行之有效的變革是我們迫切需要思考和解決的問題。

1 我國城鎮化面臨的土地問題

1.1 土地流轉機制不規范

農村土地流轉只是一簡略的叫法，全稱是農村土地承包經營權流轉。總體原則是平等協商、依法、自愿、有償。農村土地承包經營權流轉的是土地的經營權，其原有承包關系不變。農村土地流轉的根本目的不是把土地集中起來進行規模化經營，而是為了解決人多地少的矛盾。規范的土地流轉機制是實現土地規模經營的重要條件，因此土地流轉機制是關系到農民利益和土地承包責任制的重要問題。當前，我國土地流轉不規范的現象是比較普遍的。所有權與使用權分離以及發展中介組織，我們都比較滯后，但它們又是土地使用權市場化流轉的兩大前提。

城鎮化背景下集體建設用地以及自發地進入市場流轉，但集體建設用地流轉處于自發和無序狀態，政府相關部門沒有相應的、規范的管理措施。當前的土地流轉是土地使用權的流轉，土地交易成本過高，不利于土地流轉的推進，我們的土地產權中尚未對土地轉移做出清晰的權屬規定。由于農村干部和農民缺乏法律知識，相當一部分農民對土地流轉的意識淡薄，農村集體組織擅自將土地使用權出讓、轉讓或出租用于非農業建設。由于農村土地承包經營權內涵不明確，導致集體在土地支配上的權利空間過大，土地調整具有很大的隨意性。

1.2 土地資源的過度使用

土地作為一種不可再生的資源，我們對其利用應該是十分謹慎的。土地用途變更的隨意性、土地權利益主體的多元性等等行為對土地的合理利用是極為有害的。我國的土地利用粗放，地方政府熱衷于進行成本較低的征地。較低的征地補償成本客觀上反而縱容了土地征占，放大了土地需求，建設用地利用卻比較粗放。一些地方政府為了吸引企業落戶，急于開發土地資源，忽視了工業區、宅基地、居住房屋的整體布局，造成了土地資源的極大浪費。我國土地利用已透支未來，土地出讓金的一次性收取，積聚了極大的金融和社會風險。土地收益的社會分配不公引發的矛盾也很突出。因此，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，提高土地利用率，是城鎮化背景下加快土地制度改革的必經途徑。

1.3 農民土地權益沒有得到有效保障

從古至今，土地都是農民最重要的保障條件，那么，土地被征用后，農民的保障問題如何解決呢？當前，社會高度關注征地問題就是因為這一制度可能導致農民土地權益受到侵害。當前農村土地，包括宅基地的土地所有權都屬于村集體，農民只擁有使用權，但農村土地承包制需要使用權得到長期保障。

征地范圍寬、征地過程不透明、補償水平低和安置渠道窄是目前我國農村征地制度的四個弊端。各地征地補償的分配標準都不一樣，有的是按照戶口，有的是按土地面積，一般來說當地政府國土資源管理部門和物價部門會以聯合下文的形式明確補償標準。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等，具體金額要看當地的經濟狀況，當地國土資源部門會通過公告明確補償標準。一些地區征地補償標準雖有多提高，但補償依然是參考土地的原農業用途，沒有合理體現土地財產權益。

一些地方政府強制推行農村土地流轉，變相剝奪農民的土地承包經營權，嚴重損害了農民的合法權益。在農村土地流轉的過程中，企業與農戶沒有簽訂規范的合同，參與各方的利益關系怎樣協調，有很大的不確定性。未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。另一方面，我國有關農村土地流轉的基本法律制度還不完善，使得在農村土地流轉中發生的糾紛處理起來缺乏有力依據。

2 當前城鎮化背景下做好土地制度改革的建議

2.1 建立城鄉統一的建設用地市場

建立城鄉統一的建設用地市場是規范土地市場的需要。隨著城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。規范集體建設用地交易行為已成為今后加強農村土地管理工作的重要任務。建立城鄉統一的建設用地市場是土地管理制度改革的重要舉措，它有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成統一、開放、有序的城鄉建設用地市場體系。我們要根據中共十七屆三中全會的精神，調整優化城鄉用地結構和布局，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。按照城鄉統籌發展的要求，允許農村集體建設用地和國有建設用地同地同權同價。通過建立城鄉統一的建設用地市場，可以將農村的閑置集體建設用地，提高土地利用效率。我們要推動農村經營性集體建設用地進入市場，要改革農村集體建設用地使用制度，逐步形成反映市場供求關系的土地價格形成機制，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。

2.2 允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租

城鎮化背景下推動土地制度改革，我們應該讓農民的住房具有和城市居民同等的權益。因為，農民住房的買賣、抵押和出租等行為，沒有影響集體土地產權的屬性。住宅建設用地的集約利用和有效流轉，可以使農民和村集體都能從中獲得很大的收入。允許農村集體所有的住宅使用權通過出租、轉讓、抵押而進入市場，可以增加了農民土地財產收入，也為國有土地所有權提供了在經濟上實現的形式。

2.3 允許有條件的農村由農民自主推進城鎮化

農民是農地改革的主體，所有的農地改革必須堅持依靠農民。城鎮化背景下加強農村土地改革，實現改革的目標，提高改革的效率、，都必須發動農民和依靠農民。農民自主型城鎮化是指鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經過土地征用，在集體土地上推進工業化和城市化并實現農民生產方式轉變與分享經濟成果的城市化模式。我們應該充分相信農民有能力進行自主城鎮化，農村城鎮化可以在不改變集體土地所有制的條件下，由農民集體經濟組織自主完成。農民自主型城鎮化保障了農村集體土地的權益，縮小了城鄉差距，使農民充分享受了工業化城鎮化的成果，同時也減輕了政府的財政負擔。

3 結語

總之，農地改革必須堅持依靠農民，而土地綜合整治是在當前我國城鎮化發展一體化形勢下提出來的，它是城鄉溝通的橋梁。在我國城鎮化發展這個背景下的土地制度改革是產權、征地、集體土地流轉、宅基地、戶籍、社會保障等一系列制度的改革。

參考文獻

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