為制度立制

摘 要:當今企業對制度越來越重視，然而，卻鮮有企業就如何對制度本身進行管理制定制度，這成為企業在制度管理工作中立制不嚴肅、體系不健全、宣貫不到位的原因之一。本文深入企業制度管理實踐中司空見慣的模糊領域，針對制度管理職能的歸屬、制度體系的架構、制度建設的原則、制度的形成、落實和回顧等問題，就企業為制度立制的緣由、意義、時機、方法等進行了探討。

關鍵詞:企業管理 制度建設

中圖分類號:F273文獻標識碼:A文章編號:1672-3791(2012)06(c)-0175-02

正如“科學管理之父”泰勒一百年前所說“未來，制度是第一位的”[1]，當今企業越來越重視制度，甚至將其視為生產要素，或提升到“制度資本”的地位[2]。因此，制度浩繁、規章龐雜的企業比比皆是。然而林林總總的制度中，對制度本身進行管理的制度卻不多見。這恰是許多企業在制度管理工作中立制不嚴肅、體系不健全、宣貫不到位的原因之一。

為制度立制，制定《制度管理辦法》或者類似的規范(本文統一使用《制度管理辦法》作為該類規范的名稱)，是企業制度管理的基礎。《制度管理辦法》之于企業，正如《立法法》之于國家，是針對企業所有制度而制定的系統管理規則，對于提高企業建章立制工作質量、實現制度體系化、推進制度發揮實效有著重要意義[2]。我國企業在這方面已開始實踐，如國電電力發展股份有限公司制定了《管理制度管理規則》，并作為公司管理制度中的一級制度[3]。

《制度管理辦法》應規范制度管理的各個方面，包括管理機構、制定原則、框架結構、審批權限、制定流程的各個環節、內容要素、文本格式、發布和歸檔、落實、評估和回顧等(見表1)。在我國企業的實踐中，制度管理存在諸多似是而非的模糊領域，如是否需要一個職能部門來統一進行制度管理？制度的體系性究竟如何體現？制度的審批權限是怎樣的？又是誰賦予的？是否需要制定統一的制度制定規則？不同的制度是否應該具有大致共通的架構和內容要素？制度“落在實處”為何總是一句空話？本文將重點從對以上問題的思考入手探討如何“為制度立制”。

1 制度的管理機構是誰

企業的制度分為人力資源制度、財務制度、生產和產品質量制度、安全制度、研發制度、市場和銷售制度、法律事務制度、行政管理制度等多種類別。這些制度一般由職能部門根據各自的職責分頭負責起草并落實。但宏觀的制度管理究竟由誰負責，卻常常是空白，有些企業想當然地認為制度的印發部門、質量管理體系的推進部門等是制度的管理部門。要改變制度管理各自為政的局面，企業首先要明確制度的管理機構。

在企業的實踐中，有些企業設置了制度管理委員會，有些企業由法律事務部、或政策研究室、或企業管理部、或經理辦公室負責制度的管理，還有企業設置了首席制度官[4]。只有管理機構明確了，才談得上對制度的統一管理。無論由誰承擔制度管理職能，其職責應包括以下幾個方面。

(1)制定制度管理規范。

(2)制定制度制定流程。

(3)制定制度建設規劃。

(4)督促、協調各部門進行制度起草和意見征集。

(5)安排對制度的審核。

(6)檢查制度培訓和落實情況。

(7)組織對制度的評估、清理和完善。

(8)整理有效制度清單等。

2 制度體系的架構是怎樣的

企業制度大體分為三個層次(見表2)。

第一層次:《公司章程》和法人治理制度。《公司法》規定，“股東共同制定公司章程”，“修改章程”是股東會行使的職權。《公司章程》是企業一切活動和制度的根本性指導文件，是現代企業的“根本大法”，具有權威性、唯一性、根本性和不可隨意更改性。《公司章程》的制定必須依據國家有關法律(如《公司法》)和公司經營目標、范圍、規模等，由股東或董事會(籌)醞釀，最終經股東會通過。法人治理制度如《股東會議事規則》、《董事會議事規則》、《監事會議事規則》等，一般由董事會或監事會擬訂，股東會批準。

第二層次:“公司的基本管理制度”。根據《公司法》，“制定公司的基本管理制度”是董事會的職權。但對于哪些制度是“公司的基本管理制度”，《公司法》中并未明確，應由董事會根據情況確定，一般包括人、財、物、權、法等方面的重要制度，如《薪酬福利管理制度》、《財務管理制度》、《固定資產采購制度》、《授權管理制度》等。這些制度通常由經理擬訂后提交董事會審議。《制度管理辦法》是企業制定的一部“基本法”，應屬于基本管理制度范疇，效力僅次于《公司法》和法人治理制度。

第三層次:“公司的具體管理制度”。這是經理為行使生產經營管理職能而制定的制度，是基本管理制度的細化。根據《公司法》，“制定公司的具體管理制度”是經理的職權。有些企業又將具體管理制度分為若干層，如“制度”、“辦法”是對某一方面工作做出的比較全面、系統的規定，需由經理批準;“規章”、“規范”是對某一項具體工作做出的具有操作性的規定，可由經理的被授權人批準。具體的技術規程、部門業務的操作實務、轉發性質文件、指導意見等是否作為企業的具體管理制度，應由企業根據實際情況確定。

企業制度是由眾多規則文本組成的制度群。制定制度的框架、劃分制度的層級、厘清制度的效力淵源，有利于企業做好內部制度與國家法律的銜接，明確企業所有者和經營者的權責界限，同時，也是確保企業制度管理工作合法、科學、有序進行的要求，其中制度制定主體和審批權限的明確更是有著舉足輕重的意義，是制度管理工作的重要基礎。

3 制度建設的原則是什么

由于企業立制與國家立法具有同構性，我們可以沿用《立法法》的立法原則作為企業立制的原則，即:憲法原則、法治原則、民主原則和科學原則。其中，由于《公司章程》被稱為企業的“憲法”，我們可用“章程原則”代替“憲法原則”。

章程原則:《公司章程》是公司組織和行為的基本準則，載明了公司的經營宗旨、財產狀況、股東的權利和義務、機構的產生和職權等，是公司賴以生存的根本。企業立制應當遵循《公司章程》的各項規定，為實現企業的經營宗旨服務。

法治原則:企業的立制既要符合現行法律、法規及《公司章程》的規定，又要符合《制度管理辦法》的規定;既要內容合法，又要權限和程序合法;既要做到獨立制度的合法，又要做到制度體系的合法。遵循立制的法治原則，是企業制度成為企業“法律”的前提條件。

民主原則:企業立制要保障企業相關方包括所有者與經營者、管理者與普通員工的利益，要正確處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關系，同時，要讓企業相關方通過多種途徑參與到立制工作中來。遵循立制的民主原則，可以使制度更加符合實際，提高制度的質量，降低企業法律風險，同時為制度的執行奠定基礎。

科學原則:這是制度建設的核心原則。雖然不同的企業可以有不同詮釋，但總括起來，“科學原則”主要體現在以下幾個方面:適用原則，即符合企業所處行業的特點，符合企業實際，具有可操作性;系統原則，即制度與制度之間要相互依存、互不沖突;先進原則，即以現代先進管理理念統領制度建設;經濟原則，即關注制度建設的成本與效益，降低管理成本等。

不同的企業會對制度建設設定不同的原則，如有的企業提出了人本原則、系統原則、對稱原則、彈性原則、簡便原則[4]。這些原則都沒有越出四大基本原則的范疇，而是對四大基本原則進行了具化。

4 制度的形成過程如何？制度應包括哪些內容要素

制度的制定一般包括規劃、調研、起草、聽取意見、簽核、簽發、公布等步驟。《制度管理辦法》要就這些步驟進行明確。如關于制度的起草，應規定哪些制度應由哪些部門起草;在聽取意見的環節，應規定哪些制度應以哪種方式征求哪些部門或員工的意見;而在公布的環節，則應規定哪一層級、哪一類別的制度應由哪種渠道公布，等等。

制度形成過程中，簽核環節經常是比較模糊的環節。一方面，制度起草部門將制度送交與制度相關的部門進行簽核時，簽核部門常會有“其他部門會把關”的僥幸心理，于是“人人審核卻無人負責”的情況出現了;另一方面，簽核部門面對洋洋灑灑的制度，其實最具發言權的通常是與其職能相關的那一部分。因此，《制度管理辦法》應就簽核中各個部門的審核重點進行明確，從而使制度簽核責任明確、有的放矢。

一般地，各簽核部門應根據制度建設的原則對制度進行全面審核，在此基礎上再從各自的職能角度出發對制度的不同方面進行重點審核。

法務部的審核重點:制度的合法性、合規性，如制度的執行是否有潛在的法律風險。

財務部的審核重點:制度在財務方面的可行性、經濟性，如是否考慮了預算因素。

人力資源部的審核重點:制度在人力資源方面的可行性，如是否有與部門和崗位職責不相匹配的情況出現。

制度管理部門的審核重點:制度與《公司章程》和其他制度的銜接性，是否符合《制度管理辦法》的規定。

由此可見，盡管有多個部門參與簽核，對制度的合理性、適宜性、充分性、可操作性等承擔責任的，仍然是制度責任部門(一般情況下是起草部門，有時也包括一些重要的相關部門)。

《制度管理辦法》還應列出一個制度應有的內容要素，如名稱、制定目的、制定依據、適用范圍、定義、原則、責任部門、具體制度內容、附則、附件等。其中，明確責任部門將是制度落實的關鍵。內容要素的明確會對不同的起草人起到指引作用，可以避免制度起草過程中的隨意性，保持制度質量的穩定性。

5 制度怎樣才能落到實處？制度的回顧工作應如何進行

制度制定后并不等于達到了管理目的。再好的制度也須在執行的基礎上才有意義，否則就是一堆廢話。“將制度落到實處”我們已聽得太多，但如何“落到實處”卻少有企業去研究。《制度管理辦法》也應對制度的落實做出相應的規定如下。

(1)由制度責任部門將制度落實的責任具體到人，或組建制度落實組織機構。

(2)制定實施細則或流程。

(3)對制度操作人員進行培訓。

(4)配置制度落實所需設施。

(5)進行制度培訓與宣導。

(6)設置新老制度交接的過渡期。

(7)進行制度落實情況的檢查等。

除了制度的責任部門應對制度的落實情況進行檢查外，制度管理的職能部門也應對整個企業的制度建設和管理情況進行檢查和回顧。《制度管理辦法》應對制度回顧的時機、頻次、責任部門、原則、范圍、方法、流程、回顧結果的運用等進行規定。一般來說，除了定期回顧外，企業在以下情勢條件下還應進行不定期的制度回顧。

(1)相關法律、法規、規章或者其他規范性文件發生變化。

(2)企業股東方發生重大變化。

(3)企業內外經營環境和市場環境發生重大變化。

(4)企業政策、方針、組織、產品、技術等發生變化。

企業在進行制度回顧時，除了應遵循制度建設的四大原則外，最重要的是檢查制度是否取得了預期成效。制度的效果、可操作性、與現實的適宜性、制度執行中存在的問題因而成為了制度回顧的主要內容。企業應根據制度回顧的情況，進行制度的廢止、修改、保留、補充。而在制度的回顧工作中，《制度管理辦法》本身也是回顧的重點制度之一。

6 結語

通過以上分析，我們看到，《制度管理辦法》處于“高屋建瓴”的位置，對制度管理的原則、框架、程序等宏觀問題進行了規范，有學者稱之為“規章之管理規章”、“規章之母”[5]。從理想化的角度來說，《制度管理辦法》應是在企業成立之初在《公司章程》和法人治理制度之后制定的第一個制度，從制度管理工作的起始階段起就發揮著重要作用。但在實踐中，它更多地是在企業有了相當的制度管理工作積累的基礎上制定的，并且經常是伴隨著制度清理、回顧、評估工作出臺的。《制度管理辦法》滯后出臺的好處，就是它能為企業復雜的制度管理流程、龐雜的制度群梳理脈絡，有針對性地解決制度管理中出現的問題，排除企業在制度管理中遭遇的困擾，因而能更好地指導企業未來的制度管理工作。因此，企業在任何時候制定《制度管理辦法》都“未為晚也”，只要企業管理者真正認識到了為制度立制的意義所在。

參考文獻

[1](美)弗雷德里克·溫斯洛·泰勒[著]，馬月才[譯].科學管理原理[J].機械工業出版社，2008.

[2]張羽君.企業制度與法治的銜接(第8版)[M].人民出版社，2011：37.

[3]國電電力規章制度匯編[M].中國電力出版社，2007.

[4]戴天宇.超越執行力[M].清華大學出版社，2010:124～129.

[5]趙成意.企業內部規章制定實務[M].中國臺北:中華企業管理發展中心，1979:3.