中國民航運輸業行政壟斷及其績效的實證分析

李國政，彭紅碧

一、問題的提出

民航運輸業是國民經濟的先導性產業，是國家現代化的重要標志和社會進步的重要窗口。從新中國成立一直到現階段，我國民航運輸業管理體制也經歷了深刻的變革。在1980年之前，民航業隸屬于空軍管理，屬于軍事化行業。改革開放之后，在鄧小平同志的指示下，民航業開始脫離空軍，走上企業化道路。1984年，根據中央《關于經濟體制改革的決定》，中國民航局開始擬定新一輪的民航業改革，1987年國務院批準了《民航系統管理體制方案和實施步驟報告》，民航系統基本打破了原政企不分、用行政和軍事辦法實行高度集中統一管理的單一部門體制，形成了政企分開，地區管理局與航空公司、機場分立的管理體制新格局，基本形成了適應國民經濟發展和行業特性的行業體制與產業結構，初步建立了市場配置資源的機制，推動了民航運輸業的良好發展。從2002年開始，民航運輸業進行大規模的結構調整和戰略重組，中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司宣告成立，同時對機場和空管系統也進行了改革，使民航實現了政企分離、政事分開，民航行業管理機構由過去大包大攬的大政府，轉變為依法“有所為，有所不為”的有限責任政府。

由上可知，民航運輸業管理體制的變遷反映了政府對其管制的逐步放松，是一個不斷市場化的過程，明顯的特征就是民航系統內各參與方的不斷分權。但我們也要清醒地看到，雖然市場化運行是民航運輸業的大勢所趨，但對于這樣一種關系國計民生和領空安全的特殊行業，放松管制總是一個緩慢和漸進的過程，政府規制部門對于民營資本的進入和航權資源的審批還有諸多限制，國有大型航空公司仍享有很大的壟斷權力，并傾向于與政府規制部門聯手構筑了一道堅韌的壁壘，阻止其他資本的進入［1］。民航運輸業就其性質來講，仍然是一種在自然壟斷基礎之上的行政壟斷行業，是一種歷史上形成的權力部門與壟斷企業“合謀”的壟斷［2］。正是由于行政權力的介入，競爭機制受到壓制，資源配置的市場作用被弱化，同時還會引起腐敗。因此，反行政壟斷應該成為其重點所在［2］。

對航空運輸業的行政壟斷及其績效進行定性尤其是定量分析的文獻尚付闕如，本文擬對此做一嘗試。

二、中國民航運輸業的行業性行政壟斷特征

有學者按照壟斷強度的不同，將行政壟斷的制度組合分為3類：強行政與弱市場；適度行政與適度市場；弱行政與強市場。筆者認為民航運輸業具備強行政壟斷與弱市場競爭的特征。

（一）制度因素

民航運輸業是國民經濟的重要產業，在市場準入、航線審批、航班資源配置以及人事任免等環節上，政府規制部門擁有絕對的話語權。

第一，主管部門的設置及其權限。我國民航運輸業的主管部門是中國民航局以及各地的地方管理局。其中，在批準航空公司進入民航運輸市場以及航權資源的配置方面，民航局以及地區管理局起著舉足輕重的作用。以對航空公司的運營有著至關重要影響的航班時刻資源為例，我國的航班時刻資源配置主要采用的是IATA模式，即行政配給模式，建立了“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理機制，主要由中國民航局和空中交通管理局制定編排。航空公司首先要申請航班時刻，空管局確定機場容量，協調航班時刻的分配，最后上報給民航局以審批。

第二，市場進入壁壘。由于民航運輸業是典型的自然壟斷基礎上的行政壟斷行業，同時又是資金、技術密集型產業，具有很強的制度進入壁壘。雖然對于新航空公司的成立審批，中國民航局的政策已經有所放松，但對于航空公司的成立具有很高的硬性要求。根據《民航法》規定，只有符合國家規定的適應保證飛行安全要求的航空器，具有必備的依法取得航空執照的飛行人員，最低限額的資本以及規定的其他條件，方可從事民航運輸服務。另外，由行業供給技術特點和市場需求偏好特點所形成的經濟性障礙也成為民航運輸市場的重要進入壁壘。同時，已取得市場主導地位的航空公司會設置種種障礙，限制乃至制止新進入市場者的競爭行為，確保自身的壟斷地位。

第三，價格管制。民航運輸服務的價格應該由服務的需求和供給來決定，在一個完全競爭市場中，二者的均衡即是價格的確定。但中國的民航運輸市場是一個帶有特殊性質的壟斷競爭市場，易于形成價格聯盟，同時又與政府規制部門有著緊密聯系，航空公司雖然具有機票定價權，但也受制于政府指導之下，是一種指導定價，完全放開政府對于機票的價格管制，尚待時日。

第四，“旋轉門”現象。這主要是指行業主管部門與行業之間的人員相互流動的一種現象。中國民航局的主要領導都有過大型國有航空公司任職的經歷，反之亦然。這加強了二者的聯系，加固了民航運輸市場進入壁壘，強化了行政壟斷。

（二）市場結構

中國民航業管理體制的變革實質上也是市場不斷放開，市場結構不斷優化的過程。1987年中國民航開始邁出政企分開的重要一步，2002年民航改革重組走出了實質性的一步，6大航空集團成立。民航總局作為國務院主管全國民航事務的直屬機構，不再代行對6大集團公司和下發機場的國有資產所有者職能，主要承擔民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控及對外關系等方面的職能。2005年民航總局發布《國內投資民用航空業規定（試行）》，鼓勵民營資本進入國內航空運輸市場，奧凱、春秋、吉祥等13家民營航空公司先后成立并投入運營，并對國有航空公司形成了一定沖擊。但一個明顯的問題是，雖然民航運輸市場的管制不斷放松，但其自然壟斷和行政壟斷的本質屬性并未改變，大型國有航空公司與規制部門的關系并未出現明顯的松動，民營資本仍步履維艱，甚至破產（例如前兩年的東星航空公司的破產以及奧凱航空公司的停飛。值得玩味的是，正當東星因為負債5億而被判死刑之際，巨虧139億的東航正在春風得意的收購上海航空）。而主要國有航空公司仍占據著市場主導地位（如表1），以產權集中度和市場集中度來反映民航運輸市場的市場結構，產權集中度以國有航空公司運輸周轉量占全部總周轉量的比重表示，市場集中度以前4位航空公司的業務收入的市場占有率計算而得。可以看出，近年來，隨著民航運輸市場化的推進，市場集中度和產權集中度均在不斷的降低，民營資本的介入是明顯的，但也要看到，中國民航運輸市場仍然是少數幾個大型運輸企業占據著主導地位，國有資本的比重仍然占據著絕對優勢，需要進一步放松管制，加大市場化改革力度。

表1 2004-2010年我國民航運輸業市場結構狀況

（三）企業行為

第一，定價行為。隨著市場化改革的不斷推進，政府對民航運輸業的管制有所松動的情況下，民航機票價格由以前的民航總局制定過渡為航空公司自行決定，但要受到政府的指導與監督，也就是說，政府確定基準價格和浮動幅度，航空公司在此范圍內確定票價。價格競爭是市場競爭的主要手段之一，1997年的機票價格戰、1999年的機票禁折和次年的 “航線聯營”等，都在一定程度上反映了價格競爭的激烈性。航空公司的定價行為會受到其他航空公司價格變動的影響。一般來說，在高集中度的航線上，由于航空公司的權力壟斷，一般不會采取大幅度折扣［3］，而對于集中度較低的航線來說，消費者或許會享受到低折扣機票。對于民營航空公司來說，如果其要獲取一定的市場份額從而改善與國有航空公司的競爭態勢時，必須要考慮其價格因素和航線的選擇。

第二，兼并重組。我國民航企業的自身實力和競爭格局尚未達到最優化狀態，面對日益激烈的行業內和行業外的競爭，并購重組是增強其市場競爭力的重要途徑。事實上，伴隨著我國民航業市場化的過程，不斷上演著民航企業的并購重組。在2002年的合并大潮中，中國國際航空公司聯合了中國航空總公司和中國西南航空公司，組建中國航空集團公司；中國東方航空集團公司兼并中國西北航空公司，聯合中國云南航空公司，組建成中國東方航空集團公司；以中國南方航空集團公司為主體，聯合北方航空公司和新疆航空公司，組建成中國南方航空集團公司。2010年，東方航空并購上海航空，國航并購深圳航空，繼續強化了其市場主導地位，在此之間，海南航空也不斷進行并購甚至將觸角伸向海外。航空企業的不斷并購在進一步整合市場資源的同時，也擴大了大型國企的競爭權力，使民航業競爭向更深層次發展，而民營企業要想取得競爭的有利地位，極為困難。

第三，提供服務。服務競爭包括增加營銷及服務網點，安排更為合適的航班時刻以及提供更加完善的的聯航服務等。從價格、網絡、服務等深層次上開拓市場。民營航空公司如果要擴大市場份額，提升競爭力，就必須在服務行為上有所突破，提供差異化服務，以彌補自身在硬件建設上的缺陷。

第四，限制進入。產業內原有企業為保持其在市場上的壟斷地位，會本能地設置一系列的戰略進入障礙，而壟斷企業與政府的緊密關系，使得政府在采取扶持民營經濟發展政策的同時，也會適當向國有資本傾斜，為維持這種潛在的聯盟關系，這就為民營航空公司的發展增添了不少困難。例如在航權資源的配置上，當某個大型國營航空公司取得了某條黃金航線或者黃金航班的經營權時，會本能地采取努力“勸說”政府管制部門限制其它航空公司的進入，從而保證該企業在此航線上從事壟斷性經營，這種行為扭曲了市場競爭機制，不僅造成了航權資源的閑置浪費，也會使政府通過設租和尋租行為，滋生腐敗。

（四）中國民航運輸業特征

通過對中國民航運輸業的制度因素、市場結構以及企業行為的描述分析和實證分析可知，中國民航運輸業是一個具有較高的行政管理和生產經營集中度的行業，進入壁壘較高；航權資源配置以行政手段為主；雖然不像電力、煙草等行業的高度壟斷，但占據市場主導權的卻是為數不多的寡頭型企業，民營資本面臨著不小的困難，市場集中度和產權集中度較高，市場機制有待充分發揮。

三、中國民航運輸業行政壟斷的績效分析

（一）中國民航運輸業總體生產效率

一般而言，產業或企業利潤率與產業集中度和市場份額存在著正相關的關系［4］，但行業性行政壟斷會在一定程度上阻礙行業生產效率的提升，也幾乎得到了經濟學界的公認，不少學者對中國若干行業的實證分析已經證明了這點。本文基于既有研究成果，分析行政壟斷對民航運輸業的影響，主要運用數據包絡分析方法（DEA）對2000-2010年民航運輸業的生產效率進行測算，其是一個對多投入、多產出的多個決策單元的效率評價方法，它可以利用線性規劃技術合理地解決具有不同量綱的同類決策單元之間的績效比較評價問題。根據民航業實際情況，選用的投入指標主要是民航運輸業固定資產投資以及從業人數，產出指標主要是運輸飛機數以及客貨總周轉量（見表2和圖1）。從表2可知，我國民航運輸業綜合效率、純技術效率以及規模效率這三項生產效率的分解呈不斷上升趨勢，但就這10年左右的平均值來說，綜合效率和規模效率并不是太高，純技術效率比規模效率要高，這說明我國民航運輸業的生產效率的提高，技術進步要大于規模因素。從圖1可以看出，我國民航運輸業生產效率的顯著拐點是在2002年，規模效率和綜合效率明顯提升，這是因為2002年是民航業內具有里程碑意義的一年，這一年民航6大航空集團通過合并重組而誕生，新成立的大型航空公司規模效應明顯增強，而近兩年隨著國內一些局部性的并購行為，如東方航空合并上海航空，整個行業的規模效率也呈現了上升勢頭。

表2 2000-2010年民航運輸業生產效率

圖1 2000-2010年民航運輸業生產效率及其趨勢

（二）中國民航運輸業生產效率的目標值分析

對于民航運輸業生產效率目標值分析主要分為投入目標值和產出目標值，投入目標主要反映的是資源的擁擠程度，產出目標反映的是資源的利用程度。根據DEAP2.1計算出來的投入目標值與實際投入進行比較，所得的差值是指其要達到目標值需要的改進空間。同理，實際產出值與目標產出值之間的差值，是既定投入水平下產出改進的空間 （見表3和表4）從投入導向來看，近5年來，民航業固定資產投資以年均16%的速度增長，投資規模較大，與筆者測算的目標值相比，要高出4到7個百分點，存在一定程度的資源擁擠，但很微量，這說明近幾年我國民航業實際固定資產投資與所需要的投資額基本相符。從民航從業人數上來看，近5年來，其從業人員穩中有升，幅度不是太大，但與我國測算的目標值相比有一定的差距，這說明隨著民航業的大發展，目前的勞動力數量尚不能完全滿足其需求，民航業仍有進一步吸納勞動力就業的空間。再來看產出導向，近5年來，民航運輸總周轉量呈不斷上升勢頭，年均增速12%，但與筆者測算的目標值之間尚有一定差距，大約有10到16個百分點，這說明我國民航運輸的潛力尚未完全釋放，還有許多因素制約著我國民航業發展。從機場起降架次上來看，我國民航機場的利用率也有進一步提升的余地。近年來，雖然國內機場的基礎設施建設不斷加快，但航空公司的航線配置卻沒有相應比例的增加，目前國內航空客流仍高度集中于京滬穗三大樞紐機場及少數骨干航線，中小機場利用率不足，大多處于虧損狀態，道長度、停機坪和航站樓面積為機場的不變投入要素其效率還有較大的提升空間，絕大部分機場規模效率都處于報酬遞增區域［5］。

表3 民航運輸業投入導向的目標值與實際值

表4 民航運輸業產出導向的目標值與實際值

四、結論與建議

一般來說，在市場經濟運行的框架下，行業性行政壟斷在資源配置效率方面會造成一定的損失［3］。通過對中國民航運輸業的行業特征及其運行績效分析，也印證了這一論點。從行業特征上來看，運用ISCP分析框架，筆者認為民航運輸業是一個特殊性質的壟斷競爭行業，且具有典型的行政壟斷特征；從績效上來說，無論是總體生產效率，還是投入與產出目標值與實際值的差距，都可以看出當前我國民航運輸業的行政壟斷確實造成了一定經濟效率的損失，同時也存在著很大的帕累托改進空間。筆者認為，提高民航運輸業的運營效率，需要從以下幾方面著手：

第一，進一步放松市場管制，優化產權資本結構。要逐步降低民航運輸市場壁壘，允許更多的民營資本介入到運輸市場當中，構建眾多的民航運輸市場潛在的競爭者，以防止一支獨大的局面；同時，有條件地引導民營資本參與國營資本當中，適當引入國際資本。

第二，完善民航運輸結構，提高利用率。大力發展支線航空，加強區域間民航運輸的協調發展，尤其是中西部地區的機場建設，加大機場的基礎設施建設，進一步提升現有機場的服務功能，在容量一定的情況下，提高其利用率。優化航班時刻資源配置，堅持航班時刻資源分配透明化，最大限度避免尋租行為的發生，積極調整既有的航班時刻，減少閑置無用的航班航線，增加需求量較大的航班航線。

第三，壯大民航運輸規模，整合現有資源。一般來說，民航運輸業是一個典型的具有規模經濟的行業，但中國民航業的規模經濟性尚未充分發揮，甚至存在規模不經濟的現象。這當中既有體制、管理、歷史等內在因素，也有市場需求等外在因素的影響［6］，這就需要整合現有資源，尤其對于航空公司來說，不僅要做大，更要做強，完善民航運輸體制，理順民航運輸機制，提高民航運輸管理水平，進一步釋放我國民航規模經濟性。

第四，規范運輸市場和競爭行為。政府管制部門應規范航空公司之間的競爭行為，促進良性競爭，制止惡性競爭，加強銷售代理市場、機票以及包機行為等的監管力度。

[1]王俊豪.政府管制經濟學導論[M].北京：商務印書館，2001：149.

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[4]陳志廣.是壟斷還是效率：基于中國制造業的實證研究[J].管理世界，2004（12）.

[5]曾小舟、江可申、唐笑笑.基于DEA方法的我國機場不變生產要素的利用率分析[J].價格月刊，2010（4）.

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