最高檢正式監(jiān)督法院執(zhí)行“亂”

王全寶

元宵節(jié)剛過，2月7日上午，在最高人民檢察院民事行政檢察廳，檢察官孫加瑞博士正忙著整理辦公桌上來自各地檢察院匯總來的試點材料。

孫加瑞供職最高人民檢察院民事行政檢察廳執(zhí)行檢察處，該處剛成立不久，目前尚未正式對外公開。

“我們處正在建章立制、做工作的近期和中長期規(guī)劃，相關(guān)工作人員正在逐步到位。”孫加瑞目前主持該處工作，“執(zhí)行檢察處主要負(fù)責(zé)全國法院民事執(zhí)行、行政執(zhí)行方面的監(jiān)督，原來民事行政檢察工作主要是審判監(jiān)督，現(xiàn)在開始研究探索對人民法院執(zhí)行活動的監(jiān)督。”

“根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于民事執(zhí)行活動進(jìn)行法律監(jiān)督是人民檢察院的法定職責(zé)。成立專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)民事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，很有必要。”長期關(guān)注民事執(zhí)行的中國政法大學(xué)教授譚秋桂如此評價。

源于法院執(zhí)行難和執(zhí)行亂

過去兩年時間，最高人民法院連續(xù)出臺五個有關(guān)法院執(zhí)行的重要文件，其要旨在于應(yīng)對法院的執(zhí)行“難”和執(zhí)行“亂”，而后者顯得尤為緊迫。

早在2000年11月，時任最高人民法院副院長沈德詠就在全國法院執(zhí)行工作座談會上曾坦承：“在少數(shù)執(zhí)行人員的工作中，亂執(zhí)行帶來的惡劣影響已經(jīng)引起社會各方面的特別關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國法院執(zhí)行干警占全國法院人員數(shù)的1/10，而在全國法院每年違紀(jì)違法干警中，執(zhí)行人員競占1/3，問題的嚴(yán)重性已是不言自明了。”

十年間，沈德詠的這段講話經(jīng)常被專家、學(xué)者所引用。

在沈德詠這段講話不久，已獲準(zhǔn)提前退休的吉林省高級人民法院執(zhí)行庭原執(zhí)行員李征達(dá)因貪污執(zhí)行款4485萬余元，受賄22萬元被立案偵查。當(dāng)時在司法界引起強(qiáng)烈震動，此案之后被作為“小官大貪”的典型。

之后不久，從2003年開始，最高人民檢察院民行檢察廳開始就檢察機(jī)關(guān)如何對法院的民事和行政執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督的問題進(jìn)行調(diào)研。

2005年，中央政法委專門下發(fā)了關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知，明確要求“各級檢察機(jī)關(guān)要加大對人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度”。

在中央政法委明確了對民事執(zhí)行程序應(yīng)實行法律監(jiān)督后，最高人民檢察院對執(zhí)行檢察的研究重點開始從可行性轉(zhuǎn)向可操作性。

2005年8月24日，最高人民檢察院檢委會通過了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確要求“探索人民檢察院對民事執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督的方式”。

從2008年爆發(fā)的廣東省高院執(zhí)行局原局長楊賢才“落馬”引發(fā)的執(zhí)行“窩案”開始，到因“打黑”案牽出的重慶市高級人民法院原副院長張弢、市高級人民法院原執(zhí)行局局長烏小青執(zhí)行腐敗“窩案”，再到最高人民法院原副院長黃松有腐敗案牽扯的執(zhí)行腐敗窩案的爆發(fā)，引起中央高度重視。

知情人分析認(rèn)為，長期以來，法院執(zhí)行多限于內(nèi)部監(jiān)督，隨著法院執(zhí)行窩案頻發(fā)，涉案數(shù)額越來越大、且涉案人員行政級別越來越高，這些也促使中央高層加強(qiáng)對法院執(zhí)行外部監(jiān)督的決心。

2010年11月，最高人民檢察院在民事行政檢察廳設(shè)立執(zhí)行檢察處，負(fù)責(zé)對民事、行政執(zhí)行活動中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督對象也就是俗稱的“執(zhí)行亂”。

“許多執(zhí)行難問題其實是由于執(zhí)行亂引起的，不解決執(zhí)行亂的問題就不可能解決執(zhí)行難的問題。”孫加瑞分析說。

2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，從對人監(jiān)督的角度規(guī)定了對民事執(zhí)行、行政執(zhí)行活動（包括民事執(zhí)行活動）的監(jiān)督。

2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，則從對事監(jiān)督的角度規(guī)定了對民事執(zhí)行活動的試點監(jiān)督。

“后者是‘兩高第一次專門就民事執(zhí)行法律監(jiān)督會簽文件。兩個會簽文件既是目前檢察機(jī)關(guān)依法完善民事執(zhí)行監(jiān)督的基本規(guī)范和指導(dǎo)性文件，又為今后進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督提供了依據(jù)。”孫加瑞說。

檢察監(jiān)督法院執(zhí)行曾爭議巨大

對于目前法院執(zhí)行“亂”，曾在法院工作過十幾年的孫加瑞進(jìn)行了總結(jié)：概括地說，就是一些法院、執(zhí)行人員違法不履行職責(zé)和違法濫用職權(quán)以及利用執(zhí)行權(quán)謀取私利，有人稱為“不給錢不執(zhí)行、給了錢亂執(zhí)行”。

“執(zhí)行法官權(quán)力相當(dāng)大！”早在1998年，孫加瑞就已經(jīng)撰文提出法院的執(zhí)行權(quán)包括命令權(quán)、實施權(quán)和裁判權(quán)，認(rèn)為執(zhí)行法官與執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，這一理論已經(jīng)被普遍接受。執(zhí)行案件從立案就由一個法官一包到底，直至執(zhí)結(jié)，三種權(quán)力集于一身，缺乏必要的內(nèi)部監(jiān)督制約，極易出現(xiàn)問題。

法院執(zhí)行窩案的頻發(fā)以及法院執(zhí)行缺乏外部監(jiān)督，早已引起學(xué)界和實務(wù)界的關(guān)注并引起爭議，糾結(jié)于是否應(yīng)在執(zhí)行中引入“檢察監(jiān)督”。

“關(guān)于民事執(zhí)行與民事審判的區(qū)別，理論界直到近十年才形成清晰的結(jié)論。”譚秋桂在接受《中國新聞周刊》采訪時介紹說，法院引用民事訴訟法反對檢察監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)則引用憲法條款來支持對法院執(zhí)行的檢察監(jiān)督，有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行是一種審判活動，也有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行不是審判活動，而是一種行政性的權(quán)力。

早在1995年最高人民法院就下發(fā)了《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》，對檢察院關(guān)于民事執(zhí)行裁定的抗訴不予受理。

2000年5 月9 日 《人民法院報》第3 版發(fā)表了時任最高人民法院民庭庭長黃松有《對現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度的法理思考》一文。

文章認(rèn)為，強(qiáng)化檢察院對民事審判活動的監(jiān)督權(quán)，其結(jié)果必然是弱化法院審判權(quán)行使的獨立性，從而損害法院審判權(quán)的權(quán)威性，危及司法及社會正義。

2006年，深圳市中級法院原副院長裴洪泉等5名負(fù)責(zé)執(zhí)行的法官，在評估、拍賣過程中收受賄賂，從而引發(fā)窩案，在全國引起轟動。

隨后，深圳市人大常委會出臺了《關(guān)于加強(qiáng)人民法院民事執(zhí)行工作若干問題的決定》，首次在地方法規(guī)中提出對法院執(zhí)行工作的“檢察監(jiān)督”。

但此舉最終流產(chǎn)，有媒體報道稱，原因是遭到已擔(dān)任最高法院副院長黃松有的反對。其理由是，《民事訴訟法》第十四條規(guī)定，檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，而法院的執(zhí)行權(quán)不是“民事審判活動”，因此，檢察院只能監(jiān)督法院的審判活動，不能監(jiān)督執(zhí)行。

對于“檢察權(quán)”是否可以監(jiān)督法院執(zhí)行，孫加瑞認(rèn)為是有據(jù)可依的。早在1991年，時任全國人大副委員長和法律工作委員會主任委員的王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法（試行）〉（修改草案）的說明》中已經(jīng)指出：“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié)”，“目前有些地方人民法院在審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出。”

“很明顯，執(zhí)行是屬于審判活動的。這是有權(quán)解釋，不是個人理解。”孫加瑞說。

“基于分權(quán)制衡或者權(quán)力制約的法理，我的理解是司法體制改革的前提已經(jīng)明確，即必須對民事執(zhí)行實行法律監(jiān)督，只是要進(jìn)一步明確對民事執(zhí)行實施法律監(jiān)督的范圍和程序。”國家檢察官學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師石少俠在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

從確保司法獨立的角度，譚秋桂分析認(rèn)為，人民檢察院對于人民法院的民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，并不會弱化司法的獨立性。司法獨立，重要的是人民法院的司法活動不受其他機(jī)關(guān)、個人的干涉，而不是指司法權(quán)不受制約與監(jiān)督。

針對執(zhí)行人員自由裁量權(quán)過大等問題，早前最高人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，就執(zhí)行中存在的問題，最高院正在起草相關(guān)加強(qiáng)執(zhí)行規(guī)范化的文件。

現(xiàn)在“兩高”達(dá)成了應(yīng)當(dāng)實行執(zhí)行檢察監(jiān)督的共識。在前兩年的司法改革和現(xiàn)在的工作聯(lián)系中，最高院都明確表示“接受、支持和配合執(zhí)行檢察監(jiān)督”。

尚需在立法中明確監(jiān)督程序

民事訴訟法第十四條的檢察監(jiān)督原則雖然包括了對執(zhí)行程序的監(jiān)督，但法律并未規(guī)定執(zhí)行監(jiān)督的方法與程序，因此法院也常常以“無法可依”為由拒絕監(jiān)督。

根據(jù)孫加瑞介紹，在中央不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)執(zhí)行檢察監(jiān)督的大背景下，各地檢察機(jī)關(guān)也探索了對執(zhí)行程序的監(jiān)督，其方式主要是：向人民法院發(fā)出檢察建議、糾正違法通知、糾正檢察意見、檢察意見或監(jiān)督意見等，請人民法院自行糾正。

但是，這些實踐探索工作困難重重，通常都是以法院“自覺”配合為前提，作用有限。某地區(qū)檢察系統(tǒng)人士在接受《中國新聞周刊》采訪時也不樂觀，“實踐中，有些法院根本不配合、不理會，就連檢察院調(diào)卷都很十分困難。因此，對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督必須規(guī)定具體的監(jiān)督方法與程序。”

“正因如此，本次司法改革的前述兩個文件都明確規(guī)定了對執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督的措施與程序，例如明確規(guī)定了調(diào)查制度，規(guī)定了對人的監(jiān)督措施如移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理和建議更換辦案人，也規(guī)定了對事的監(jiān)督措施如糾正違法通知和檢察建議。”孫加瑞介紹說。

去年10月24日，提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，擬將法院的執(zhí)行權(quán)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。期間，全國人大常委會法工委副主任王勝明指出，草案將“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督”。

對此，石少俠認(rèn)為，這一修訂雖然隱含著法律監(jiān)督范圍的擴(kuò)大，但仍然顯得過于原則并缺乏可操作性。

譚秋桂也認(rèn)為，應(yīng)該在立法中進(jìn)一步明確監(jiān)督程序，如果此條修改為“人民檢察院應(yīng)當(dāng)對民事審判活動和民事執(zhí)行活動進(jìn)行法律監(jiān)督”，就更準(zhǔn)確、更妥當(dāng)了。